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在我國人大及其常委會立法的具體實踐中，依靠部門立法占據(jù)了較大比例。政府部門由于離實際工作更近，在立法專業(yè)性上具備一定優(yōu)勢，但弊端也日漸顯現(xiàn)，比如容易受部門利益影響，導(dǎo)致立法“部門化”，部門利益法制化。
2013年12月，湖北省在全國率先通過專家票決建議立法項目，創(chuàng)新開門立法、民主立法的形式，在業(yè)界引發(fā)較大反響。此舉能否破解立法部門化？半月談記者對此進行了相關(guān)調(diào)查。
13個廳局申報立法項目接受專家“大考”
“有省政府規(guī)章，為什么不去完善規(guī)章而要立法？”因無立法必要，湖北省農(nóng)業(yè)廳的立法申報項目《湖北省蔬菜基地保護條例》在專家票決環(huán)節(jié)被淘汰，未能進入湖北省2014年度立法計劃建議項目。
2013年12月4日，湖北省人大常委會舉行2014年度立法計劃建議項目論證評估會，13位委廳局負責人輪流對申報項目作限時5分鐘簡短說明，并接受22位各界專家詢問。之后，專家們對14個立法申報項目進行投票，結(jié)果當場公布，有3個申報項目因得票太低“出局”。
“這是我國首次通過專家票決建議立法項目。”湖北省人大常委會副秘書長滕鑫曜說，此前，湖北省人大開展“公推公選”2014年度立法項目活動，25萬人通過網(wǎng)絡(luò)和調(diào)查問卷投票，從25個備選項目中選出了14個項目等候?qū)＜艺撟C評估。
在12月4日的論證評估會上，針對立法的必要性、可行性、出臺時機、社會效果等，專家們犀利發(fā)問，廳官們現(xiàn)場作答，你來我往，氣氛活躍。14個立法申報項目中，得票最高的是《關(guān)于修改〈湖北省人口與計劃生育條例〉的決定》，共計21票。
湖北省衛(wèi)計委副主任李元彪的現(xiàn)場“拉票”贏得了專家的認同：湖北省60歲及以上老年人口已達889萬，逐步調(diào)整完善計劃生育政策，有助于應(yīng)對和緩解人口結(jié)構(gòu)性矛盾的長期影響，延緩人口老齡化速度。
“不記名，結(jié)果當場公布，沒有額外的壓力。大家完全根據(jù)自己的判斷來投票，不像以往礙于情面，隨大流。得票高的項目一般都調(diào)研扎實、時機成熟、百姓關(guān)注。”出席論證評估會并投票的湖北省社科院研究員秦尊文說。
滕鑫曜介紹，湖北省人大常委會將從11個建議立法項目中選擇9個正式列入2014年度立法計劃，啟動立法程序。
增強立法科學性，給部門立法加道“杠”
湖北省人大常委會一位干部坦言，在過去的立法工作中存在“拼盤搞平衡”的現(xiàn)象，影響了立法的質(zhì)量。專家認為，此次票決，使湖北省在立法項目的選擇上更加民主和專業(yè)，在破解立法部門化上邁出了改革的第一步。
“在省級層面，依靠部門立法包括兩種情況：一是人大將一些法規(guī)案委托給省政府相關(guān)部門起草；二是相關(guān)部門提出法規(guī)案經(jīng)省政府通過后提請人大審議。”湖北經(jīng)濟學院院長呂忠梅說，與省人大代表們提出的法規(guī)案相比，省政府相關(guān)部門提出的法規(guī)案問題集中、草案完整、適應(yīng)管理需要，因此更容易被采納進入立法程序。
盡管依靠部門立法具備一定優(yōu)勢，但其弊端也日漸顯現(xiàn)。滕鑫曜指出，一些部門提出的法規(guī)草案往往站在本部門的角度考慮問題，缺乏大局觀。
在呂忠梅看來，依靠部門立法存在兩大問題：部門利益痕跡明顯和管理法特征明顯。“各部門從自身利益出發(fā)進行立法，容易導(dǎo)致不同法規(guī)之間權(quán)力沖突，滋生多頭管理、執(zhí)法真空等現(xiàn)象。各部門依法掐架，選擇性執(zhí)法、扭曲執(zhí)法，會使公眾利益受損。”
呂忠梅說，同時，部門立法容易忽視甚至剝奪公民權(quán)利。部門立法強調(diào)管理相對人的責任和義務(wù)，忽視行政機關(guān)自身的責任和義務(wù)；強調(diào)行政手段的應(yīng)用，忽視市場機制的作用。
地方人大常委會通常根據(jù)各專門委員會意見制定年度立法計劃，專家票決建議立法項目的意義在于，它可以使立法項目的選擇多些理性，少些外在因素的干擾。“由于專家相對中立的身份和專業(yè)素養(yǎng)，可以在一定程度上避免立法的部門利益傾向。”呂忠梅說，擴大立法選擇的范圍、吸納不同利益主體的意見，有助于從源頭上克服部門利益法制化。
滕鑫曜認為，專家票決并當場公布結(jié)果，避免了“走后門”，體現(xiàn)了客觀公正。在立項上把好關(guān)，可以從整體上改進立法工作。“從立法程序來說這是個好事。”武漢大學法學院教授孟勤國認為，專家票決增加了立法的科學性，減少了法律的缺陷。
改革仍需頂層設(shè)計和多方給力
“地方人大及其常委會從立法權(quán)限上看，只能對國家立法制定實施性法規(guī)。”呂忠梅認為，在國家層面依靠部門立法具有一定普遍性，因此根治立法部門化問題，單靠一個省和一個專家票決是不夠的，尚需頂層設(shè)計和系統(tǒng)舉措。
“關(guān)鍵在于立法過程。”孟勤國建議，人大應(yīng)在立法過程中多公開討論，多征求意見，充分反映各方面呼聲，加強對部門立法的干預(yù)。滕鑫曜也表示，立法的主動權(quán)應(yīng)當掌握在人大手里。人大在立法時，應(yīng)當充分發(fā)動百姓參與，聽取百姓訴求。武漢大學法學院教授王樹義認為，在立法過程中，人大常委會應(yīng)當提供具體指導(dǎo)，不能讓政府部門說了算。
立法隊伍建設(shè)同樣是一個重要方面。“起草者如果不懂法律，或者法律素質(zhì)不高，或者對現(xiàn)實生活不太了解，起草出來的法律一定是有問題的。”孟勤國說。
此外，專家還建議人大應(yīng)著力推進委托立法、招投標立法。“目前一些地方開展的委托立法或者招標立法，受委托方一般都是專業(yè)的法律研究機構(gòu)或者法律實務(wù)部門，他們的理論水平、專業(yè)素養(yǎng)都比較高，因此對于解決地方立法存在的問題比較有效。”呂忠梅說，這也是廣東、深圳、上海、北京、珠海、浙江等地區(qū)普遍采用并經(jīng)實踐證明的有益經(jīng)驗。
“專家票決僅僅是第一步。要真正破解立法部門化問題，還需從立法過程、立法審議等環(huán)節(jié)入手，做到為社會立法、為合理設(shè)置行政權(quán)力立法、為保障公民權(quán)利立法。”呂忠梅說。
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（編輯：admin）
文章來源：華圖教育
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