時政熱點(diǎn):三中全會為破解地方政府債務(wù)提供新思路

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　　彭 澎

　　廣州市常務(wù)副市長陳如桂日前表示，廣州市計劃到2016年，政府債務(wù)比現(xiàn)在減少60%。甚至說到時候不僅僅是按協(xié)議還本付息，“還可能提前還本”。這使一度因亞運(yùn)會政府負(fù)債嚴(yán)重的說法似乎不攻自破，而且在國內(nèi)外都關(guān)注中國地方債務(wù)問題有多嚴(yán)重的當(dāng)前十分讓人驚詫。

　　有專家立即表示，政府如果想要將政府的債務(wù)降低辦法有很多種，并非通常理解的“湊錢還債”，其中一種即可采用資產(chǎn)變現(xiàn)。按照這種思路，“某一個公司是政府成立的項(xiàng)目公司，有負(fù)債也有資產(chǎn)，通過資產(chǎn)變現(xiàn)，賣掉公司使其私有化，那么所有的債務(wù)也就沒了”。這似乎也是政府債務(wù)構(gòu)成決定的，因?yàn)椤皬膬攤�的角度來看，地方性政府債�?wù)很多是以企業(yè)的形式存在的，企業(yè)有負(fù)債也有資產(chǎn)，通過自身運(yùn)轉(zhuǎn)，就可以承擔(dān)債務(wù)。因而這筆‘財力’通常遠(yuǎn)大于公共財政收入以及更大口徑的政府總財力”。

　　這種思路實(shí)際上就是使國有企業(yè)尤其是政府投融資平臺私有化。按照十八屆三中全會精神，要“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，“國有資本投資項(xiàng)目允許非國有資本參股”，“鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，鼓勵發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)”。因此，通過資產(chǎn)變現(xiàn)或國企私有化確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)政府償債。但具體上，是把相關(guān)國企整體賣掉還是允許非公企業(yè)參股還要“一事一議”，如果是非公資本控股則涉及許多企業(yè)體制機(jī)制的問題了，必須深入國有企業(yè)改革才行。要在2016年前提前完成這種改革以提前還本似乎壓力很大。

　　而廣州市政府有信心提前還本關(guān)鍵是兩點(diǎn)：一是政府負(fù)債的結(jié)構(gòu)表明有償還責(zé)任的僅有一半左右。截至今年6月，廣州市政府負(fù)債2593億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的是1973億元。對市本級來說，政府債務(wù)余額是1878億元，需要政府負(fù)有償還責(zé)任的是1293億元。因此所謂“提前還本”可能不是指的2593億元，而只是1293億元。

　　二是廣州市表示“通過盤活資產(chǎn)，加強(qiáng)企業(yè)管理，創(chuàng)新企業(yè)經(jīng)營，以此來提高企業(yè)還債的能力”。如此看來，一方面要靠企業(yè)經(jīng)營贏利。這個贏利若是償還企業(yè)債是沒問題的，但如果是償還“市本級債務(wù)”，那應(yīng)該是國有企業(yè)上繳的贏利。而三中全會提出，國有企業(yè)贏利今后要上繳30%，并在2020年實(shí)現(xiàn)，而且是“更多用于保障和改善民生”。因此，廣州國企必須保持強(qiáng)勁的贏利能力才行。另一方面要靠盤活資產(chǎn)。這或許與土地出讓金相關(guān)。因?yàn)檎�府能控制的最大資產(chǎn)就是土地。廣州2013年土地出讓金收入預(yù)計為475.6億元，增長40.9%。現(xiàn)在看來超額完成沒有問題，這可能也是廣州提前還本的信心之所在。總體上來看，廣州今年上半年財政收入540億元，賣地收入超300億元，拿出一部分來分四年償還1293億元債務(wù)還是有把握的。

　　當(dāng)然，正如有專家說的，這四年償還債務(wù)的同時，償還金額還要大于新的舉債數(shù)額，才可以把債務(wù)降低下來。

　　其實(shí)，要判斷廣州市政府2016年提前還本的目標(biāo)，目前的數(shù)據(jù)還難以提供確定的依據(jù)，除非提供更多的債務(wù)構(gòu)成的賬目。好在廣州市已經(jīng)出臺了《廣州市政府性債務(wù)管理辦法》和《廣州市本級政府性債務(wù)管理辦法實(shí)施細(xì)則》，并制定了政府舉債的兩條“紅線”，即財政債務(wù)率（政府性債務(wù)余額/當(dāng)年可支配財力）必須控制在100%以下，財政償債率（當(dāng)年政府性債務(wù)還本付息額/當(dāng)年可支配財力）必須控制在20%以下。如果嚴(yán)格遵守這兩條“紅線”，那么政府債務(wù)仍屬可控水平。

　　有專家也擔(dān)憂政府換屆會不會影響對債務(wù)的控制。三中全會指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的“核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，要“編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表”，“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機(jī)制”。這才是今后嚴(yán)格控制地方債務(wù)的基本要求。要實(shí)現(xiàn)這種控制，就要讓地方人大發(fā)揮更重要的作用，督促地方政府編制年度地方資產(chǎn)負(fù)債表，建立公共財政預(yù)算體系和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對地方投融資平臺的監(jiān)督管理，從而使地方債務(wù)的監(jiān)控做到事前控制而不是事后如何還債。

　　(作者為南方民間智庫專家委員會副主席)

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