時政熱點:財政體制改革需防止產(chǎn)生異化

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財政部部長樓繼偉談及財政預(yù)算和稅收體制改革亮點時強(qiáng)調(diào)，預(yù)算審批將以支出為重點，如此一來，稅收不再是任務(wù)，而是預(yù)期，財政收入依法征收，該收多少就收多少。

目前的財政體制扭曲嚴(yán)重，很大程度上導(dǎo)致了財政資源錯配和財政效率低下，亟待改革。因此，此次《決定》提出建立現(xiàn)代財政制度，主要涵蓋的是政府預(yù)算制度和稅收制度的改革，意在建立財事權(quán)相適應(yīng)的財政體制。

樓部長的這一番話，實際上是在闡釋建立現(xiàn)代財政制度的方法，以及財政制度的改革邏輯。這一改革的思路是，把預(yù)算審批重點從收支平衡轉(zhuǎn)移到支出，簡而言之，就是把目光從“花多少錢”轉(zhuǎn)移到“怎么花錢”；這樣稅收就不再是任務(wù)，地方政府只需關(guān)注合理科學(xué)地支出，不用為了完成財政收入任務(wù)而在經(jīng)濟(jì)放緩的時候狠抓稅收加速經(jīng)濟(jì)下滑，由此實現(xiàn)稅收依法征收，以求達(dá)到“該收多少收多少”的效果，杜絕過頭稅。

這一改革思路的邏輯無疑是自洽的，只是未免顯得理想化。結(jié)合當(dāng)前的現(xiàn)實背景，在實際執(zhí)行過程中很可能產(chǎn)生異化，需要足夠的條件支撐才有可能保證結(jié)果不偏離初衷。

就預(yù)算編制而言，本次改革提出了建立中長期重大事項科學(xué)論證的機(jī)制，以及重點支出與GDP脫鉤。一方面，目前的預(yù)算編制粗放，執(zhí)行隨意性強(qiáng)，很多項目完全沒經(jīng)過可行性論證一拍腦袋就報上去了，結(jié)果就導(dǎo)致了“錢等項目”、“項目等錢”的資金錯配問題；中長期的重大事項科學(xué)論證無疑有利于該類問題的解決，但如何保證論證可有效地影響預(yù)算編制及項目運行，卻是更重要的問題。另一方面，當(dāng)前的規(guī)定是教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計劃生育7類支出必須占當(dāng)?shù)谿DP的固定比例，由此產(chǎn)生了重復(fù)低效投入甚至投入與事業(yè)發(fā)展“兩張皮”等問題；脫鉤的初衷在于方便根據(jù)具體情況靈活制定科學(xué)的項目投入預(yù)算，但在預(yù)算執(zhí)行隨意化的情況下，脫鉤也很可能成為削減民生支出的借口。

科學(xué)論證的有效性要得到保障、預(yù)算要終止隨意化以防脫鉤好事變壞事，和預(yù)算審批重點轉(zhuǎn)移起效的前提條件一樣——— 都需要預(yù)算監(jiān)督“硬約束”。“硬約束”意味著終結(jié)人大審批只是走過場，明確其否決權(quán)與修正權(quán)，否則即使審批的重點轉(zhuǎn)移到了“怎么花錢”也無法真的影響或決定“怎么花錢”，預(yù)算編制的粗放和執(zhí)行的隨意亦將繼續(xù)。另外，“硬約束”還需納入外部監(jiān)督，這不僅包括此次改革提出的全面預(yù)算公開，更需要將預(yù)算外收入全面納入預(yù)算，并將細(xì)化的版本公開，而不只是曬總賬，其后還需將民意反饋有效納入監(jiān)督機(jī)制。

即使預(yù)算制度得以徹底改革，也不意味著稅收從任務(wù)變成預(yù)期后，“該收多少就收多少”的結(jié)果可以實現(xiàn)。因為目前地方狠抓財政收入的根本動力并不只是為了完成任務(wù)，權(quán)責(zé)不對等以及財事權(quán)的不對等之下，政績帶來的投資沖動與收稅過程中的自由裁量權(quán)相結(jié)合，留下了極大的尋租空間，才形成了當(dāng)前的局面。尤其是正在推行的營改增，從地方政府幾乎唯一掌握的主體稅種營業(yè)稅變?yōu)橐�和中央�?5：75分成的增值稅，等同于加劇了財事權(quán)的不對等，反而可能加劇地方狠抓稅收的行為。要達(dá)到“該收多少就收多少”的效果，需要在法治基礎(chǔ)上壓縮自由裁量權(quán)，以財事全對等為原則重構(gòu)稅制，并建立地方政府信用評級與破產(chǎn)制度，實現(xiàn)地方自主發(fā)債，以財事權(quán)對等及權(quán)責(zé)對等約束地方政府行為。

財政資金來自于公民，其使用權(quán)也只屬于公民。建立現(xiàn)代財政制度需以此為基點，以民主、法治的制度基礎(chǔ)及透明化的社會環(huán)境為依托，對預(yù)算制度及財稅制度進(jìn)行徹底的改革。若無足夠的條件支撐，改革過程很可能產(chǎn)生異化，如分稅制一般在這片土壤上種出與初衷背道而馳的果實。

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