地方債，信用評(píng)級(jí)“準(zhǔn)”嗎？

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評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)面對(duì)政府這一強(qiáng)勢(shì)“客戶”，需要有客觀公正的底氣來(lái)打分

　　6月23日，全國(guó)首單自發(fā)自還地方債“落地”——廣東省2014年政府債券公開(kāi)招標(biāo)發(fā)行完成。債券發(fā)行過(guò)程中引入的信用評(píng)級(jí)新機(jī)制，引起了社會(huì)普遍關(guān)注：新機(jī)制對(duì)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將起到哪些作用？實(shí)際操作中會(huì)不會(huì)走樣？

　　●自發(fā)自還廣東“樣本”出爐，AAA級(jí)信用得到市場(chǎng)認(rèn)可

　　公開(kāi)信息顯示，2014年廣東省政府債券募集資金148億元，籌來(lái)的錢主要用于保障性安居工程、公路建設(shè)等領(lǐng)域。償債資金來(lái)源方面，市縣使用的資金由各市縣統(tǒng)借統(tǒng)還；用于省級(jí)項(xiàng)目的資金本息由項(xiàng)目收益償還，如項(xiàng)目收益難以償還的，由中央返還的燃油稅替代性收入等財(cái)政資金先行墊付。

　　“自發(fā)自還試點(diǎn)的最大亮點(diǎn)，就是全過(guò)程信息公開(kāi)透明。發(fā)債資金用在什么地方，償債資金從哪兒來(lái)，都要向公眾交實(shí)底�！必�(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明說(shuō)，特別是對(duì)地方政府償債能力開(kāi)展信用評(píng)級(jí)，為社會(huì)提供了更為綜合、直觀的評(píng)價(jià)，便于投資者比較選擇，作出正確判斷。

　　作為全國(guó)首份地方政府的債券信用報(bào)告，2014年廣東省政府債券獲得AAA信用等級(jí)，是地方政府債券信用級(jí)別最高的。按照財(cái)政部的指導(dǎo)意見(jiàn)，試點(diǎn)地區(qū)地方債信用評(píng)級(jí)劃分三等九級(jí)。其中，AAA級(jí)表示償還債務(wù)的能力極強(qiáng)，基本不受不利經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，違約風(fēng)險(xiǎn)極低。

　　廣東地方債獲得AAA信用評(píng)級(jí)，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)給出了充分理由：廣東省財(cái)力較強(qiáng)，財(cái)政收入保持穩(wěn)定增長(zhǎng)趨勢(shì)，穩(wěn)定性較高，財(cái)政平衡能力強(qiáng)；廣東省政府債務(wù)增長(zhǎng)速度較慢，政府性債務(wù)規(guī)模適中、風(fēng)險(xiǎn)可控。全省總債務(wù)率為59.41%，比全國(guó)總債務(wù)率低54個(gè)百分點(diǎn)，51%以上債務(wù)在2017年之后償還，且各年償債比例分布相對(duì)較為平穩(wěn)。

　　從發(fā)行結(jié)果看，廣東省三期債券認(rèn)購(gòu)需求總體趨穩(wěn)，中標(biāo)利率較低， AAA信用評(píng)級(jí)還是得到了市場(chǎng)的認(rèn)可。自發(fā)自還發(fā)行額148億元，資金投標(biāo)總量達(dá)到970億元，認(rèn)購(gòu)比較踴躍，顯示出市場(chǎng)和投資者對(duì)廣東省政府債券的信心。

　　●給政府信用“打分”， 能否公正客觀考驗(yàn)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)

　　“對(duì)地方政府債進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，就是要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)約束政府發(fā)債行為。信用評(píng)級(jí)的高低，將在很大程度上影響政府發(fā)債的規(guī)模和成本�！敝袊�(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任楊志勇說(shuō)。

　　楊志勇解釋，信用等級(jí)高、償債能力強(qiáng)，投資者愿意買，地方政府發(fā)債就容易；如果信用等級(jí)低，市場(chǎng)不認(rèn)可，發(fā)債就困難，甚至可能發(fā)不出去。廣東作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，財(cái)政收入狀況好，政府發(fā)債還債都不是問(wèn)題，獲得AAA最高信用評(píng)級(jí)應(yīng)在情理之中。

　　然而，社會(huì)上也有一些人擔(dān)心：在實(shí)際操作中，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)面對(duì)政府這一強(qiáng)勢(shì)“客戶”，有沒(méi)有足夠的“底氣”做到客觀公正？廣東自發(fā)自還“樣本”出爐后，其他試點(diǎn)地區(qū)會(huì)不會(huì)“照葫蘆畫(huà)瓢”，評(píng)出來(lái)的地方債信用等級(jí)都是AAA？

　　2014年，地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)共有10個(gè)地區(qū)，除了廣東，還包括上海、浙江、深圳、江蘇、山東、北京、青島、寧夏、江西。按照通常的理解，這些試點(diǎn)地區(qū)東中西部都有，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府負(fù)債情況不同，地方債信用評(píng)級(jí)也應(yīng)體現(xiàn)出一定的差別。

　　為規(guī)范自發(fā)自還試點(diǎn)信用評(píng)級(jí)工作，財(cái)政部要求，試點(diǎn)地區(qū)按照市場(chǎng)化原則擇優(yōu)選擇信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、實(shí)施信用評(píng)級(jí)工作；對(duì)提供信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，不得以任何形式干預(yù)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的公正評(píng)級(jí)。

　　“對(duì)政府發(fā)債來(lái)說(shuō)，肯定是獲得的評(píng)級(jí)越高越好。政府部門即使不干預(yù)也會(huì)有潛在的影響，打出的分?jǐn)?shù)準(zhǔn)不準(zhǔn)，評(píng)級(jí)是否會(huì)出現(xiàn)虛高，對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的能力和定力是一個(gè)大考驗(yàn)�！卑拙懊髡J(rèn)為，信用評(píng)級(jí)如果出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，政府信譽(yù)和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)信譽(yù)都會(huì)受損。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮，盡可能做到獨(dú)立、公正、客觀。

　　●評(píng)級(jí)沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如果失真可由市場(chǎng)“糾偏”

　　“市場(chǎng)型債務(wù)模式的有效性，高度依賴于信用評(píng)級(jí)的公正性。公正性的前提是獨(dú)立性，但獨(dú)立性并不意味著評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)可以自行其是�！敝醒胴�(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君表示，任何評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)都要遵循相關(guān)法律并受到有效監(jiān)管，但這在全球范圍內(nèi)都是一個(gè)沒(méi)有解決好的問(wèn)題。

　　王雍君說(shuō)，不同地方政府債券的信用評(píng)級(jí)出現(xiàn)差異很正常，即使同處發(fā)達(dá)地區(qū)，沒(méi)有差異反倒不正常，這也是財(cái)政部將地方政府債券劃分為三等九級(jí)的原因。評(píng)級(jí)信息對(duì)于投資者決策、合理定價(jià)和利率決定都十分重要，是投資者分析債券發(fā)行人和債券信用的重要參考。因此，對(duì)于評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)而言，需要從法律上明確其責(zé)任和權(quán)利。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)所采用的評(píng)級(jí)體系和流程應(yīng)公開(kāi)透明，數(shù)據(jù)來(lái)源應(yīng)確保相關(guān)、可靠、及時(shí)和可比，并且能夠被獨(dú)立核實(shí)。

　　“給政府信用‘打分’是新鮮事，也是難事。政府信用評(píng)級(jí)剛剛起步，我們的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)相對(duì)而言也不夠成熟，再加上信用評(píng)級(jí)本身并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)級(jí)結(jié)果出現(xiàn)一些偏差、社會(huì)上有不同看法都是正常的。”楊志勇說(shuō)，從目前自發(fā)自還試點(diǎn)看，試點(diǎn)地區(qū)債券發(fā)行額都比較小，政府償還能力應(yīng)該沒(méi)有太大問(wèn)題。

　　楊志勇認(rèn)為，即使評(píng)級(jí)結(jié)果出現(xiàn)偏差，也可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行“糾偏”。畢竟信用評(píng)級(jí)只是一個(gè)重要參考，并不能代替投資者的決策。如果一個(gè)地區(qū)償還債務(wù)能力弱，違約風(fēng)險(xiǎn)高，就算信用評(píng)級(jí)高，市場(chǎng)最終還是會(huì)用腳投票。

　　審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國(guó)中央和地方各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.70萬(wàn)億元，其中地方政府占10.89萬(wàn)億元。地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)有所放緩，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

　　“但是，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的潛勢(shì)不容忽視。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)到了一定程度后有加速擴(kuò)張?zhí)卣��！卑拙懊髦赋�，特別是地方政府性債務(wù)中銀行貸款比重超過(guò)70%。今后還本付息壓力會(huì)日漸加劇。防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)必須從制度變革入手，地方政府債券自發(fā)自還，是借助市場(chǎng)的力量去控制地方政府債務(wù)盲目擴(kuò)張， 應(yīng)當(dāng)在試點(diǎn)中進(jìn)一步完善制度，更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。（記者 李麗輝）

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　　美日政府債券信用評(píng)級(jí)一瞥

　　美國(guó)的地方政府債券主要是其各級(jí)政府的市政債券，此類債券以地方政府信用作為擔(dān)保，由州、城市、城鎮(zhèn)、縣及它們的授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行。美國(guó)的市政債券始于19世紀(jì)20年代，1817年紐約州首次采用發(fā)行債券籌集資金的辦法開(kāi)鑿伊利運(yùn)河，僅用5年時(shí)間運(yùn)河建設(shè)就告完工。隨后各州相繼仿效紐約州的做法，依靠發(fā)債籌措基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。到1998年，流通中市政債券總量達(dá)到了115萬(wàn)億美元，占各類流通中債券的比重超過(guò)了10%。如今美國(guó)市政債券發(fā)行規(guī)模大約為國(guó)債發(fā)行規(guī)模的50%、企業(yè)債券的25%,市政債券成為地方政府用于支持基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的重要融資工具。

　　美國(guó)各大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)于市政債券的評(píng)級(jí)不同于對(duì)一般經(jīng)濟(jì)主體的評(píng)級(jí)。以穆迪公司為例，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)于一般經(jīng)濟(jì)主體的信用評(píng)級(jí)，主要關(guān)注融資主體的經(jīng)營(yíng)效益與現(xiàn)金流運(yùn)行狀態(tài)。而對(duì)于地方政府債券，由于其融資主體是地方政府，融資投向是地方公共基礎(chǔ)設(shè)施，投向的項(xiàng)目通常沒(méi)有自身收益或自身收益性較弱，但相應(yīng)項(xiàng)目的外部收益性顯著，因此其評(píng)價(jià)主要關(guān)注地方政府財(cái)政收入對(duì)未來(lái)債務(wù)的覆蓋度。對(duì)地方政府債券的信用級(jí)別代表了對(duì)地方政府財(cái)政收入水平的未來(lái)預(yù)期。穆迪對(duì)地方財(cái)政收入水平的未來(lái)預(yù)期中主要考量四個(gè)方面的主要內(nèi)容：第一，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r；第二，地方政府財(cái)政收入狀況；第三，地方政府的債務(wù)水平及結(jié)構(gòu)；第四，地方政府治理與預(yù)算管理水平。

　　而在日本，地方政府債券包括地方公債和公共企業(yè)債兩種類型，其中，地方公債是日本地方債券制度的主體，由地方政府直接發(fā)行，主要用于地方道路建設(shè)、地區(qū)開(kāi)發(fā)、公營(yíng)住宅建設(shè)等公用事業(yè)；公共企業(yè)債是由地方特殊的公營(yíng)企業(yè)發(fā)行、地方政府擔(dān)保的債券，使用方向主要集中于下水道、自來(lái)水和交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面。目前，地方公債收入是日本地方財(cái)政收入的第三大來(lái)源，占到日本地方政府財(cái)政收入的10%—20%。

　　日本地方政府能否發(fā)行債券的審核標(biāo)準(zhǔn)包括：地方政府的稅收收入、專項(xiàng)撥款收入和補(bǔ)助金收入的水平；地方政府的債務(wù)水平，債務(wù)依存度在20%—30%之間的地方政府不得發(fā)行公共企業(yè)債券，30%以上的地方政府不得發(fā)行地方公債；嚴(yán)格限制有財(cái)政赤字的地方政府和出現(xiàn)虧損的公共企業(yè)發(fā)債。（柴聞）

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