三支一扶公共基礎(chǔ)知識之行政管理（一）

政府職能的發(fā)展變化

自然狀態(tài)下的政府職能主要為“御外”、“安內(nèi)”，一方面表現(xiàn)為統(tǒng)治職能的極端強化，另一方面表現(xiàn)為經(jīng)濟管理和社會管理職能的相對弱化;近現(xiàn)代資本主義國家的政府職能主要為“御外”、“安內(nèi)”、“建設(shè)公共設(shè)施”;現(xiàn)代資本主義國家的政府職能主要有：提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟，調(diào)節(jié)社會分配，維護市場秩序。

政府職能的重要地位

政府職能體現(xiàn)了公共行政的本質(zhì)要求，是公共行政的核心內(nèi)容，也是公共行政的本質(zhì)體現(xiàn)，直接體現(xiàn)公共行政的性質(zhì)和方向;政府職能是政府機構(gòu)設(shè)置的根本依據(jù);政府職能的轉(zhuǎn)變是行政管制體制和機構(gòu)改革的關(guān)鍵;政府職能的實施情況是衡量行政效率的重要標(biāo)準(zhǔn)。政府職能的實施手段主要是依法行政。

政府的基本職能

(1)政治職能，政治職能亦稱統(tǒng)治職能，主要包括：軍事保衛(wèi)職能;外交職能;治安職能;民主政治建設(shè)職能。其中，以通過政府活動，推進(jìn)國家政權(quán)完善和民主政治發(fā)展為目的的民主政治建設(shè)職能是我國社會主義制度的根本要求，也是社會主義國家行政管理的基本原則。

(2)經(jīng)濟職能，主要包括：宏觀調(diào)控;提供公共產(chǎn)品和服務(wù);市場監(jiān)管。市場必須在一定的規(guī)則下才能夠有效運行，正是在這個意義上，市場經(jīng)濟也稱為“法制經(jīng)濟”。

(3)文化職能，主要包括：發(fā)展科學(xué)技術(shù);發(fā)展教育;發(fā)展文化事業(yè);發(fā)展衛(wèi)生體育事業(yè)。

(4)社會職能，主要包括：調(diào)節(jié)社會分配和組織社會保障;保護生態(tài)環(huán)境和自然資源;促進(jìn)社會化服務(wù)體系建立;提高人口素質(zhì)，實行計劃生育。

影響與制約政府職能轉(zhuǎn)變的因素

(1)社會環(huán)境的變遷。社會環(huán)境變遷是決定政府職能轉(zhuǎn)變的外在動因。

(2)公共行政的科學(xué)化。公共行政的科學(xué)化是政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在動力。要按照統(tǒng)一、精簡、高效的原則大力精簡機構(gòu)和人員;要按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，合理劃分和界定各級各部門的事權(quán)和職能分工。

(3)技術(shù)手段的創(chuàng)新。技術(shù)手段的創(chuàng)新是政府職能轉(zhuǎn)變的根本保障。舉例：政府運用財政政策、貨幣政策等工具可以間接、宏觀地對市場進(jìn)行調(diào)控;政治科學(xué)和管理科學(xué)的發(fā)展使政府的機構(gòu)設(shè)置和組織運作更加合理有效。

(4)傳統(tǒng)行政文化的影響。傳統(tǒng)行政文化是影響政府行政職能轉(zhuǎn)變的因素。如何吸收精華、剔除糟粕，克服傳統(tǒng)行政文化不良因素所帶來的惰性和慣性，是政府職能能否發(fā)生實質(zhì)性轉(zhuǎn)變的重要因素。

政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容

政府職能轉(zhuǎn)變，不僅包括政府職能內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，還包括政府行政職能方式的轉(zhuǎn)變、政府職能的重新配置以及相應(yīng)政府機構(gòu)的調(diào)整和改革。主要包括以下三個方面：

(1)政府職能的外部轉(zhuǎn)移。指政府將不屬于自己的職能還給企業(yè)以及社會中介組織，防止政府職能的“越位”，將屬于政府自己的職能收回，防止政府職能的“缺位”。

(2)政府職能的系統(tǒng)轉(zhuǎn)移。在縱向?qū)蛹壷�間要按照必要的集中與適當(dāng)?shù)姆稚⑾嘟Y(jié)合的原則，合理劃分各級政府的職能范圍，明確各自的權(quán)力和責(zé)任;在橫向部門之間要按照相同或相近的職能由一個部門承擔(dān)的原則，合理配置和劃分政府部門之間的職責(zé)分工。要在管理運行上按封閉原則進(jìn)行分類。

(3)行政管理方式的轉(zhuǎn)變。行政管理方式，即政府行使能的方式，包括工作方式、工作作風(fēng)、運行程序等，管理手段的轉(zhuǎn)變，就是將傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的單一行政手段，轉(zhuǎn)向綜合運用經(jīng)濟手段、法律手段為主，輔之以必要的行政手段。

政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵--政企分開

(1)政企分開的主要內(nèi)容：政府與企業(yè)社會職能的分開;企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分開;政府國有資產(chǎn)所有者職能與行政職能的分開。

政府不應(yīng)直接管理企業(yè)，直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不得隨意截留企業(yè)的權(quán)利，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭的主體。

(2)政企分開的主要措施：解除政府主管部門與所辦經(jīng)濟實體和直屬企業(yè)的行政隸屬關(guān)系;大量裁減專業(yè)經(jīng)濟部門和各種行政性公司，發(fā)展社會中介組織;加強和改善國有企業(yè)的監(jiān)管方式。

作為過渡性措施，要保留部分專業(yè)部門，主要職能為制定行業(yè)規(guī)劃和引導(dǎo)行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

國家機構(gòu)的組成

國家機構(gòu)由國家權(quán)力機關(guān)、國家行政機關(guān)、國家審判機關(guān)、國家檢察機關(guān)、國家軍事機關(guān)組成。政府機關(guān)為國家機構(gòu)的重要組成部分。

行政機構(gòu)的行政權(quán)力與國家權(quán)力機關(guān)的立法權(quán)力、國家審判機關(guān)和國家檢察機關(guān)享有的司法權(quán)力，分工不同，相互合作，共同構(gòu)成國家權(quán)力系統(tǒng)。

群眾組織

群眾組織亦稱人民團體、群眾團體，包括各種依法定程序成立的群眾團體、專業(yè)團體、群眾自治組織等，如工會、共青團、婦聯(lián)等三大群眾團體;文聯(lián)、紅十字會、慈善會等專業(yè)團體;村民委員會、城市居民委員會等群眾自治組織。

機構(gòu)編制管理

機構(gòu)編制管理是行政管理的基礎(chǔ)工作之一，是根據(jù)國家社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、政治體制狀況以及行政管理科學(xué)化程度，通過運用技術(shù)手段綜合分析，以確定國家各類法定組織的職能范圍、職責(zé)權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置和人員配備，并進(jìn)行調(diào)控和監(jiān)督，以實現(xiàn)國家管理系統(tǒng)的精簡、統(tǒng)一、高效。

我國的機構(gòu)編制工作采取“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的領(lǐng)導(dǎo)體制;其在編制管理方面的主要任務(wù)是：職能管理;機構(gòu)管理;人員管理。

政府機構(gòu)的名稱一般包括域名(地理位置或管理范圍)、矢名(管理內(nèi)容)、格名(表明規(guī)格級別)。

三定：定職能、定機構(gòu)、定人員編制。

政府機構(gòu)設(shè)置原則

(1)職能優(yōu)先原則，即：職能是機構(gòu)存在的前提;科學(xué)界定政府總體職能;科學(xué)配置和劃分政府職能;以政府職能是否順利實現(xiàn)來檢驗政府機構(gòu)設(shè)置的合理性。

(2)完整統(tǒng)一原則，即：政府職能是完整統(tǒng)一的;行政權(quán)力是完整統(tǒng)一的;政府機構(gòu)設(shè)置是完整統(tǒng)一的。

(3)管理幅度與管理層次相適應(yīng)的原則，在實際應(yīng)用中，應(yīng)遵循以下幾條規(guī)律：

在管理對象和內(nèi)容不變的情況下，管理幅度與管理層次成反比;管理幅度事務(wù)的難易程度成反比;管理幅度同管理者的能力以及管理手段的先進(jìn)程度成正比;管理幅度與下屬人員的能力成正比關(guān)系;管理層次與組織效率成反比。

(4)權(quán)責(zé)一致原則，指在機構(gòu)設(shè)置中，要使機構(gòu)的職權(quán)與職責(zé)相稱、平衡，它包含三層意思：設(shè)計合理的職位體系;權(quán)責(zé)相稱的制約機制;獎懲分明的激勵機制。

(5)精簡與效能原則，即做到機構(gòu)設(shè)置要精簡;人員編制要精干;辦事程序要簡化。

(6)依法設(shè)置原則

政府機構(gòu)改革

政府機構(gòu)改革的動因：經(jīng)濟體制改革的需要;政治體制改革的需要;精簡機構(gòu)和人員的需要;減輕財政負(fù)擔(dān)的需要;提高行政效率的需要。

1982年機構(gòu)改革。一是提出干部的“四化”，即革命化、知識化、專業(yè)化、年輕化，特別在解決干部隊伍老化和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過多方面取得突破性進(jìn)展;二是實行行政首長負(fù)責(zé)制，并將其寫入憲法。

1988年機構(gòu)改革。一是提出轉(zhuǎn)變政府職能的概念，并把轉(zhuǎn)變政府職能作為政府機構(gòu)改革的關(guān)鍵;二是提出政企分開、黨政分開原則，初步理順黨政關(guān)系、政府與企事業(yè)單位和人民團體的關(guān)系、政府各部門之間的關(guān)系以及中央政府同地方政府的關(guān)系。

1993年機構(gòu)改革。一是在提出建立社會主義市場經(jīng)濟的背景下，把適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制作為機構(gòu)改革的目標(biāo);二是強調(diào)了轉(zhuǎn)變職能的根本途徑是政企分開;三是提出了行政管理體制改革的概念，擴大了機構(gòu)改革的內(nèi)涵。

（編輯：cbb）