民國時期的公務員制度 分一年與三年考兩種

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　　在撫順市檔案館館藏民國撫順縣公署檔案中，有20余卷關(guān)于民國時期公務員管理的相關(guān)文件。通過整理，并參考國內(nèi)權(quán)威的《中華民國政治制度史》論著，編輯《民國時期的公務員制度》一文，力求簡要地介紹民國時期公務員制度的起源、特點和基本內(nèi)容。同時附錄民國撫順縣公署檔案第11461卷和第12011卷中的《公務員任用條例》和《現(xiàn)任公務員甄別審查條例》，以供參閱。

　　民國時期的公務員制度

　　中華民國政府依據(jù)孫中山的“五權(quán)憲法”思想，吸收中國古代官吏制度和西方文官制度的經(jīng)驗而建立的選任官員的制度，亦稱考銓制度。“考銓”含考選銓敘之意，即通過考試,按照資歷或?qū)嵖兒硕ü俾毜氖谟杌蛏�遷。1912年1月1日中華民國建立后，南京臨時政府、北洋政府、廣州國民政府都設(shè)置了考銓機構(gòu)，頒布了一些人事法規(guī)。但因軍閥混戰(zhàn)，政局動蕩，并未建立起系統(tǒng)公務員制度，那時對公職人員還稱“官吏”。南京國民政府成立后，重新設(shè)計官制，陸續(xù)頒布和修正了一系列考銓法規(guī)，公務員制度才逐步建立起來，從30年代開始，逐漸以“公務員”的名稱代替“官吏”。

　　國民政府公務員制度的一個最顯著、最具有本質(zhì)意義的特點是它的黨派性，一切公務員均為國民黨一黨的私利服務。所謂公務員實是“黨務員”。 國民黨中央執(zhí)行委員會規(guī)定政府職員必須加入國民黨，為此國民政府專門發(fā)布了《政府機關(guān)職員須入國民黨令》。為確保政府機關(guān)任命的公務員均忠于國民黨，國民黨中央執(zhí)行委員會指示國民政府發(fā)出訓令，規(guī)定各機關(guān)用人三項標準，第一項，“須注意其人在黨內(nèi)之歷史，曾效忠黨國而無反革命之言論者”;第二項，“務必每人專任一事，不得身兼數(shù)職”;第三項，“須真正覺悟，奉行本黨主義，忠實努力者”。國民黨中央還規(guī)定，政府各機關(guān)“用人先盡黨員任用，裁員先盡非黨員裁減”。

　　南京國民政府于1928年改組后，設(shè)立考試院�？荚囋簽閲�民政府最高考試機關(guān)，負責考選銓敘事宜，是公務員制度的主要執(zhí)行者和監(jiān)督者�？荚囋涸O(shè)正副院長各一人，首任院長為戴季陶�？荚囋褐饕�由考選委員會和銓敘部組成，考試委員會主要負責各類文官和專門技術(shù)人員的考試事項，而銓敘部主要負責公務員的登記、任免、審查、獎恤等銓敘事項�？笺尳M織設(shè)有派出機構(gòu)和分支機構(gòu)。派出機構(gòu)為考試院在各省(地區(qū))設(shè)立的考銓處，分支機構(gòu)包括在各級機關(guān)內(nèi)部設(shè)置的人事處(室)或人事管理員。人事管理人員受銓敘部指揮監(jiān)督，其中設(shè)有考銓處的各省的縣市政府的人事管理人員，受各考銓處指揮監(jiān)督，主管人員由銓敘部任免。下面就考試和銓敘制度分別做以介紹。

　　一、考試制度

　　考試是公務員的主要來源之一。公務員的選拔，一律實行公開競爭考試，非經(jīng)考試及格，不得任用。南京國民政府公布的《考試法》規(guī)定考試分為三類：第一類是公職候選人，即全國和地方各級民意機構(gòu)代表(后采取審查辦法以代替考試)。第二類是任命人員的考試(實行當中專指事務官而言，而政務官的任用，由國民黨中央黨部決定，不必經(jīng)過考試。這與孫中山提出的“大小官吏必須考試”相違背)。第三類是依法應領(lǐng)證書之專門職業(yè)或技術(shù)人員的考試，這一類包括律師、會計師、技師、醫(yī)師、藥師等。依考試水平又分為高等考試、普通考試、特種考試三類。高等考試及普通考試每年或隔年舉行一次。

　　二、銓敘制度

　　銓敘是考試院的另一項基本職權(quán)，包括甄別登記、任用分發(fā)、官等官俸、考績獎懲、退休撫恤等，考試院為此制定了一系列相應法規(guī)。

　　甄別與登記制度 見于國民政府于民國十八年十月公布的《現(xiàn)任公務員甄別審查條例》，是對除政務官以外的現(xiàn)任公務員任職資格的兩種審查方法，對于在《公務員任用條例》施行以前任用之簡任、 薦任、委任官員的任職資格進行一次普遍甄別。

　　分發(fā)與任用制度 見于國民政府于民國十八年十月公布的《公務員任用條例》，是公務員從獲得任職資格到取得實職的途徑�？荚嚭细袢〉靡欢ㄈ温氋Y格后，由銓敘部分發(fā)或分派至各機關(guān)。分發(fā)與分派不同。分發(fā)是對過去曾有一定任職資歷的公務員而言，可直接由有關(guān)機關(guān)任用。分派則是指無曾任經(jīng)歷或曾任經(jīng)歷年資不足者，由銓敘部分派至有關(guān)機關(guān)學習。

　　官等與官俸制度 見于1912、1925年頒布的《中央行政官官俸法》和《文官俸級表》、1929年頒布的《行政院適用之文官俸給條例》、1933年重新制訂的《暫行文官官等官俸表》以及1949年1月1日公布《公務員俸給法》。在官等上基本上沿用北洋政府時期的規(guī)定，分官等為特任、簡任、薦任、委任四等，各等又分若干級。特任是由政府主席特別任命的高級官員，如國民政府文官長、主計長、五院各部部長、各委員會委員長等(五院正副院長及國民政府委員由國民黨中央選任，稱選任官，不納入此處所述官等序列)。特任官只設(shè)一級。簡任即由政府主席選拔并予任命。簡任官共分八級，包括各部次長、各委員會副委員長、省主席、廳長、司長、省府秘書長等。薦任官是由機關(guān)主管長官向政府主席薦報，請求任命的官員，共分十二級，縣長、省轄市市長、省以上機關(guān)的秘書科科長和中央機關(guān)的部分科員均屬之。委任官是由機關(guān)主管長官直接任命的官員(這里所說的主管長官主要指五院各部、會及各省市)，凡經(jīng)銓敘合格者，可不必報送政府主席而加任命。縣政府科長、局長、秘書、科員、技術(shù)人員等的任命程序，是由縣長遴選合格人員呈請省政府委任。委任官分為十六級。特任官月俸800元，委任官最低俸級僅55元，兩者相差15倍。

　　考績制度 在《公務員考績法》中有具體規(guī)定�？伎兎帜昕寂c總考兩種，年考于每年12月舉行，總考在第三次年考后行之�？伎兊姆椒ㄊ牵合扔晒珓諉T的直接上級長官評定，繼由“再上級長官”執(zhí)行評定，然后由主管長官最后評定。各機關(guān)在考績時，設(shè)考績委員會�？伎兊膬�(yōu)劣以分數(shù)表示之，規(guī)定工作最高得分為50分，學識最高得分為25分，操行最高分為25分，合計100分，以滿60分為合格，但如果工作分數(shù)不滿30分，即使總成績已滿60分，仍為不合格。考績與獎懲相聯(lián)系。80分以上者晉級，70分以上者記功，滿60分者不予獎懲，不滿60分者記過，不滿50分者降級，不滿40分者解職。為防止考績“走過場”，《考績法》還特別規(guī)定了應予解職人員的比例，“成績過劣應行解職人員，年考不得少于各該機關(guān)總員額2%，總考不得少于各該機關(guān)總員額4%”。

　　退休撫恤制度 見于《公務員恤金條例》、《公務員恤金條例施行細則》、《無給職官吏等議恤辦法》等法規(guī)。實行此制度的目的：一是使在職公務員愿意為現(xiàn)政府效力;二是以享受恤金的權(quán)利換取官吏退休以后保守政府秘密的義務。恤金的支付辦法是：公務員因年老或傷病退休時，可按不同情況領(lǐng)取年恤金，其中因公致傷、致病者可兼得一次恤金。年恤金約為退職時俸給的五分之一，一次恤金為退職時的兩個月俸給。1947年，國民政府另頒《公務員退休法》，略微提高了公務員的退休待遇。規(guī)定年退休金的數(shù)額按其退職時之月俸額，合成年俸，再按其任職長短，以百分率計算，通常為45—65%。一次退休金則根據(jù)任職長短，一般為4個月至8個月。對年歲已滿65歲者，或因病不勝職務者，應命令退休。命令退休者如已任職5年以上，其一次退休金可比其他退休公務員每年增加1個月俸額。

　　進修制度 見于1943年國民政府公布的《公務員進修及考察選送條例》和《進修規(guī)則》。進修分為選送進修、一般進修、業(yè)務訓練等幾類。一般公務員都可根據(jù)需要參加學校、講習訓練班等形式的進修訓練。一切訓練均由國民黨組織實施。簡任、薦任或高級委任職公務員，在同一機關(guān)連續(xù)任職滿五年者，經(jīng)考試合格后可被選送到國內(nèi)其他機構(gòu)或國外進修和考察。

　　服務制度 見于1931年國民政府公布的《官吏服務規(guī)程》(后更名為《公務員服務法》)。主要內(nèi)容包括規(guī)定公務員的責任、義務、服務紀律等。要求公務員遵守誓言、忠心努力、依法執(zhí)行職務，為此負有服從命令的義務和保守機密的義務。同時要求公務員誠實清廉、謹慎勤勉、遵守紀律。公務員不得經(jīng)營商業(yè)或投機事業(yè)，不得收受任何饋贈。

　　民國時期的公務員制度制定的雖然較為系統(tǒng)全面，對防止行政長官干預，擇優(yōu)選拔人才起到了積極作用，同時對培養(yǎng)和使用人才也做了詳細規(guī)定。但是，由于當時政治腐敗，軍閥割據(jù)，社會動蕩，公務員制度并未得到有效實施。

　　(高群 吳艷)

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