18屆三中全會:增長模式轉(zhuǎn)型需要改革土地房屋制度

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土地制度改革的思路概括為：擴大土地供應(yīng)，國有延長年期，賦予近似產(chǎn)權(quán)，土地平等入市，征收以稅代金，規(guī)劃調(diào)節(jié)管理。未來徹底進行土地制度改革的局面將轉(zhuǎn)變?yōu)椋盒纬筛偁幮缘耐恋毓��?yīng)市場，降低地價；抑制房屋投機需求，平抑房價；形成未來政府永不枯竭和可持續(xù)的地方財政，防止地方政府圈地囤地、浪費使用土地，并防止通過土地財政擴張濫用土地；防止現(xiàn)行土地及房屋等財產(chǎn)、財政制度形成的兩極分化。

未來推進中國經(jīng)濟增長的重要動力之一，來自于城市化進程。最近一些學(xué)者的改革方案，專注于戶籍制度的改革。雖然這非常重要，但是中國城市化與日本、韓國、中國臺灣相比，存在兩個重要區(qū)別：一是日本、韓國、中國臺灣城市化進程中，人民群眾創(chuàng)業(yè)活躍、失業(yè)率低，而中國大陸創(chuàng)業(yè)不活躍，實際失業(yè)率高；二是日本、韓國、中國臺灣城市化進程中，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)明晰，農(nóng)民及其進城的農(nóng)民從土地財產(chǎn)上分享了發(fā)展帶來的利益，成為其創(chuàng)業(yè)資本、購買城市中住房和其他消費的能力，而中國大陸農(nóng)民在城市化進程中沒有從土地財富的再分配中分享發(fā)展帶來的利益，形成創(chuàng)業(yè)資本缺乏、無法贖買城市住宅和消費能力較低的狀況。土地制度對于經(jīng)濟增長的內(nèi)在關(guān)系在于：在土地實物不斷再分配過程中，其利益分配的流向，對于經(jīng)濟良性增長的推動和拉動力如何。從目前的土地制度看，土地強制低價征用，與日本、韓國、中國臺灣的城市化過程相比，從土地再分配過程中形成的相應(yīng)利益沒有留給農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和消費；推高房價，又剝奪了一部分城市居民的創(chuàng)業(yè)和消費能力；而由于房價上漲形成財富積累的城市房東居民，則是食利階級，并且其收入的邊際消費率很低；行政寡頭壟斷高價賣地，使巨額的國民收入流入和集中在政府手中，形成腐敗叢生、效率低下的投資建設(shè)、公務(wù)支出，甚至是三公消費。以上情形致使經(jīng)濟增長過程中，投資與消費的比例失調(diào)，政府消費和民間消費失衡，增長沒有居民創(chuàng)業(yè)小微資本的推動，民間消費拉動增長的力量也就很弱。

具體來說，其問題在于：（1）地方政府將屬于農(nóng)民的土地，低價強制不平等征用，高價倒賣，世代以土地為生的農(nóng)民，沒有從土地的城市化中獲得應(yīng)有的利益，財富被轉(zhuǎn)移集中到城市，相比日本、韓國、中國臺灣農(nóng)民富裕起來了的城市化，是中國20世紀80年代中期以后城鄉(xiāng)發(fā)展和收入差距持續(xù)擴大的最重要原因。（2）越來越高的土地出讓金，推高房價，使許多城市居民背上沉重的貸款，成了房奴，或者望房興嘆，只能租房，成為收入40％要由房東盤剝的租客；多套房者由于房價上漲而積累了大量財富，形成新型城市中的房東與租客兩個階級。（3）地方財政越來越依賴于土地倒賣，實際上是從農(nóng)民和許多剛買房的居民手中積累收入，而大量的具有房產(chǎn)財富的居民卻不交稅，是典型的向窮人收稅，而不向富人征稅；從國民收入分配講，政府通過土地的強制低價征收和高價倒賣集中了大量的收入，使GDP居民分配獲得的比例下降，居民創(chuàng)業(yè)資本來源和消費能力都因此而受到嚴重影響。（4）由于地方政府收入的80％來自于倒賣土地和辦開發(fā)區(qū)，而不是來自銷售（銷售稅）和居�。ǚ慨a(chǎn)稅），政府熱衷于擴城賣地招商，空城越來越多，土地浪費日益嚴重。土地成為了地方政府的鴉片，一天不賣土地，地方政府一天難以維持。并且，因征地拆遷而引發(fā)的地方政府與群眾的沖突此起彼伏，甚至發(fā)生了許多以生命進行的抗?fàn)帯？梢�，土地制度必須進行徹底改革。

那么，怎樣改革中國的土地和房屋制度呢？

第一，在嚴格保護生態(tài)環(huán)境、發(fā)展節(jié)水技術(shù)、確立農(nóng)民土地和宅地產(chǎn)權(quán)、防止假冒改造的前提和制度安排下，改造鹽堿沙漠灘涂低丘緩坡等未利用土地，正視人口城市化和村莊衰落的客觀趨勢，整治村莊用地，跳出18億紅線思維來考慮和解決問題，擴大土地供給來源。

第二，廢除政府賣地的格局，取消土地的行政“招拍掛”。所有土地，不管是法人擁有還是自然人擁有的土地使用權(quán)，都平等地進入農(nóng)地、建設(shè)用地等各類交易市場，改變土地供應(yīng)的行政寡頭壟斷格局，平等入市。我們堅決不能走土地私有化這條路，但要創(chuàng)新土地使用權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)土地資源的市場配置方式。

第三，為了便于土地制度改革的推進，鑒于農(nóng)村村委會不是一級經(jīng)濟實體組織，以及農(nóng)村大量土地實際上是村長所有并進行租賣，包括縣鄉(xiāng)強制行政收取農(nóng)村集體土地等問題，應(yīng)當(dāng)取消和廢止農(nóng)村土地集體所有制，全部農(nóng)村土地改為國有制，同時延長土地使用權(quán)，林地、耕地、改造過的沙漠鹽堿灘涂地，其使用權(quán)定為1000年；農(nóng)民宅基地、居民住宅用地為500年；工商金融等企業(yè)及社團法人用地為300年，形成近似土地財產(chǎn)權(quán)。

第四，對上述土地的長期使用年期進行確權(quán)發(fā)證，國有土地年期在法律上均視為一種近似財產(chǎn)物權(quán)，有繼承、交易、抵押、入股、出租等所有財產(chǎn)的物權(quán)屬性。

第五，廢除土地出讓金制度，以及取消在土地開發(fā)和商品住宅方面的各種費項，合并一些稅項，改為征收土地房屋交易增值稅和房地產(chǎn)稅。對因賣地而一夜暴富的，征收累進的交易稅和對個人所得稅進行調(diào)節(jié)。

第六，政府宏觀調(diào)控和規(guī)劃管理，對于土地用途仍然要有嚴格的規(guī)劃管理，包括國土利用規(guī)劃，以及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，以及城市和城鎮(zhèn)內(nèi)土地的功能用途規(guī)劃；對土地供需規(guī)模，中央政府用貸款窗口指導(dǎo)、利率和稅收等手段進行調(diào)節(jié)。

總之，土地制度改革的思路概括為：擴大土地供應(yīng)，國有延長年期，賦予近似產(chǎn)權(quán)，土地平等入市，征收以稅代金，規(guī)劃調(diào)節(jié)管理。未來徹底進行土地制度改革的局面將轉(zhuǎn)變?yōu)椋盒纬筛偁幮缘耐恋毓��?yīng)市場，降低地價；抑制房屋投機需求，平抑房價；形成未來政府永不枯竭和可持續(xù)的地方財政，防止地方政府圈地囤地、浪費使用土地，并防止通過土地財政擴張濫用土地；防止現(xiàn)行土地及房屋等財產(chǎn)、財政制度形成的兩極分化。使農(nóng)民的土地財產(chǎn)化，能變現(xiàn)為在城市里創(chuàng)業(yè)的資本。避免城市居民無家可歸，流落街頭，防止企業(yè)再交出讓金而倒閉引起大規(guī)模失業(yè)，避免社會矛盾激化。并且，由于城鄉(xiāng)居民能從土地城市化的再配置過程中獲得利益，政府向低收入人群讓出利益，使他們的創(chuàng)業(yè)資本、購買能力等增強，形成國民經(jīng)濟新一輪增長的推動和拉動力。

（作者系中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副所長）

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