地方債，信用評級“準”嗎？

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評級機構(gòu)面對政府這一強勢“客戶”，需要有客觀公正的底氣來打分

　　6月23日，全國首單自發(fā)自還地方債“落地”——廣東省2014年政府債券公開招標發(fā)行完成。債券發(fā)行過程中引入的信用評級新機制，引起了社會普遍關(guān)注：新機制對防債務(wù)風險將起到哪些作用？實際操作中會不會走樣？

　　●自發(fā)自還廣東“樣本”出爐，AAA級信用得到市場認可

　　公開信息顯示，2014年廣東省政府債券募集資金148億元，籌來的錢主要用于保障性安居工程、公路建設(shè)等領(lǐng)域。償債資金來源方面，市縣使用的資金由各市縣統(tǒng)借統(tǒng)還；用于省級項目的資金本息由項目收益償還，如項目收益難以償還的，由中央返還的燃油稅替代性收入等財政資金先行墊付。

　　“自發(fā)自還試點的最大亮點，就是全過程信息公開透明。發(fā)債資金用在什么地方，償債資金從哪兒來，都要向公眾交實底�！必斦�部財科所副所長白景明說，特別是對地方政府償債能力開展信用評級，為社會提供了更為綜合、直觀的評價，便于投資者比較選擇，作出正確判斷。

　　作為全國首份地方政府的債券信用報告，2014年廣東省政府債券獲得AAA信用等級，是地方政府債券信用級別最高的。按照財政部的指導(dǎo)意見，試點地區(qū)地方債信用評級劃分三等九級。其中，AAA級表示償還債務(wù)的能力極強，基本不受不利經(jīng)濟環(huán)境的影響，違約風險極低。

　　廣東地方債獲得AAA信用評級，評級機構(gòu)給出了充分理由：廣東省財力較強，財政收入保持穩(wěn)定增長趨勢，穩(wěn)定性較高，財政平衡能力強；廣東省政府債務(wù)增長速度較慢，政府性債務(wù)規(guī)模適中、風險可控。全省總債務(wù)率為59.41%，比全國總債務(wù)率低54個百分點，51%以上債務(wù)在2017年之后償還，且各年償債比例分布相對較為平穩(wěn)。

　　從發(fā)行結(jié)果看，廣東省三期債券認購需求總體趨穩(wěn)，中標利率較低， AAA信用評級還是得到了市場的認可。自發(fā)自還發(fā)行額148億元，資金投標總量達到970億元，認購比較踴躍，顯示出市場和投資者對廣東省政府債券的信心。

　　●給政府信用“打分”， 能否公正客觀考驗評級機構(gòu)

　　“對地方政府債進行信用評級，就是要通過市場機制來約束政府發(fā)債行為。信用評級的高低，將在很大程度上影響政府發(fā)債的規(guī)模和成本�！敝袊�社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇說。

　　楊志勇解釋，信用等級高、償債能力強，投資者愿意買，地方政府發(fā)債就容易；如果信用等級低，市場不認可，發(fā)債就困難，甚至可能發(fā)不出去。廣東作為經(jīng)濟強省，經(jīng)濟發(fā)展水平高，財政收入狀況好，政府發(fā)債還債都不是問題，獲得AAA最高信用評級應(yīng)在情理之中。

　　然而，社會上也有一些人擔心：在實際操作中，評級機構(gòu)面對政府這一強勢“客戶”，有沒有足夠的“底氣”做到客觀公正？廣東自發(fā)自還“樣本”出爐后，其他試點地區(qū)會不會“照葫蘆畫瓢”，評出來的地方債信用等級都是AAA？

　　2014年，地方政府債券自發(fā)自還試點共有10個地區(qū)，除了廣東，還包括上海、浙江、深圳、江蘇、山東、北京、青島、寧夏、江西。按照通常的理解，這些試點地區(qū)東中西部都有，經(jīng)濟發(fā)展水平、政府負債情況不同，地方債信用評級也應(yīng)體現(xiàn)出一定的差別。

　　為規(guī)范自發(fā)自還試點信用評級工作，財政部要求，試點地區(qū)按照市場化原則擇優(yōu)選擇信用評級機構(gòu)、實施信用評級工作；對提供信息的真實性、準確性負責，不得以任何形式干預(yù)評級機構(gòu)的公正評級。

　　“對政府發(fā)債來說，肯定是獲得的評級越高越好。政府部門即使不干預(yù)也會有潛在的影響，打出的分數(shù)準不準，評級是否會出現(xiàn)虛高，對評級機構(gòu)的能力和定力是一個大考驗。”白景明認為，信用評級如果出現(xiàn)嚴重偏差，政府信譽和評級機構(gòu)信譽都會受損。評級機構(gòu)應(yīng)當從長遠發(fā)展考慮，盡可能做到獨立、公正、客觀。

　　●評級沒有統(tǒng)一標準，如果失真可由市場“糾偏”

　　“市場型債務(wù)模式的有效性，高度依賴于信用評級的公正性。公正性的前提是獨立性，但獨立性并不意味著評級機構(gòu)可以自行其是。”中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君表示，任何評級機構(gòu)都要遵循相關(guān)法律并受到有效監(jiān)管，但這在全球范圍內(nèi)都是一個沒有解決好的問題。

　　王雍君說，不同地方政府債券的信用評級出現(xiàn)差異很正常，即使同處發(fā)達地區(qū)，沒有差異反倒不正常，這也是財政部將地方政府債券劃分為三等九級的原因。評級信息對于投資者決策、合理定價和利率決定都十分重要，是投資者分析債券發(fā)行人和債券信用的重要參考。因此，對于評級機構(gòu)等中介機構(gòu)而言，需要從法律上明確其責任和權(quán)利。評級機構(gòu)所采用的評級體系和流程應(yīng)公開透明，數(shù)據(jù)來源應(yīng)確保相關(guān)、可靠、及時和可比，并且能夠被獨立核實。

　　“給政府信用‘打分’是新鮮事，也是難事。政府信用評級剛剛起步，我們的評級機構(gòu)相對而言也不夠成熟，再加上信用評級本身并沒有一個統(tǒng)一的標準，評級結(jié)果出現(xiàn)一些偏差、社會上有不同看法都是正常的�！睏钪居抡f，從目前自發(fā)自還試點看，試點地區(qū)債券發(fā)行額都比較小，政府償還能力應(yīng)該沒有太大問題。

　　楊志勇認為，即使評級結(jié)果出現(xiàn)偏差，也可以通過市場機制進行“糾偏”。畢竟信用評級只是一個重要參考，并不能代替投資者的決策。如果一個地區(qū)償還債務(wù)能力弱，違約風險高，就算信用評級高，市場最終還是會用腳投票。

　　審計署審計結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國中央和地方各級政府負有償還責任的債務(wù)20.70萬億元，其中地方政府占10.89萬億元。地方政府性債務(wù)增長有所放緩，風險總體可控。

　　“但是，當前我國財政風險擴大的潛勢不容忽視。從國際經(jīng)驗看，財政風險到了一定程度后有加速擴張?zhí)卣鳌！卑拙懊髦赋�，特別是地方政府性債務(wù)中銀行貸款比重超過70%。今后還本付息壓力會日漸加劇。防控財政風險必須從制度變革入手，地方政府債券自發(fā)自還，是借助市場的力量去控制地方政府債務(wù)盲目擴張， 應(yīng)當在試點中進一步完善制度，更好地發(fā)揮市場機制作用。（記者 李麗輝）

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　　美日政府債券信用評級一瞥

　　美國的地方政府債券主要是其各級政府的市政債券，此類債券以地方政府信用作為擔保，由州、城市、城鎮(zhèn)、縣及它們的授權(quán)代理機構(gòu)發(fā)行。美國的市政債券始于19世紀20年代，1817年紐約州首次采用發(fā)行債券籌集資金的辦法開鑿伊利運河，僅用5年時間運河建設(shè)就告完工。隨后各州相繼仿效紐約州的做法，依靠發(fā)債籌措基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。到1998年，流通中市政債券總量達到了115萬億美元，占各類流通中債券的比重超過了10%。如今美國市政債券發(fā)行規(guī)模大約為國債發(fā)行規(guī)模的50%、企業(yè)債券的25%,市政債券成為地方政府用于支持基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的重要融資工具。

　　美國各大評級機構(gòu)對于市政債券的評級不同于對一般經(jīng)濟主體的評級。以穆迪公司為例，評級機構(gòu)對于一般經(jīng)濟主體的信用評級，主要關(guān)注融資主體的經(jīng)營效益與現(xiàn)金流運行狀態(tài)。而對于地方政府債券，由于其融資主體是地方政府，融資投向是地方公共基礎(chǔ)設(shè)施，投向的項目通常沒有自身收益或自身收益性較弱，但相應(yīng)項目的外部收益性顯著，因此其評價主要關(guān)注地方政府財政收入對未來債務(wù)的覆蓋度。對地方政府債券的信用級別代表了對地方政府財政收入水平的未來預(yù)期。穆迪對地方財政收入水平的未來預(yù)期中主要考量四個方面的主要內(nèi)容：第一，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況；第二，地方政府財政收入狀況；第三，地方政府的債務(wù)水平及結(jié)構(gòu)；第四，地方政府治理與預(yù)算管理水平。

　　而在日本，地方政府債券包括地方公債和公共企業(yè)債兩種類型，其中，地方公債是日本地方債券制度的主體，由地方政府直接發(fā)行，主要用于地方道路建設(shè)、地區(qū)開發(fā)、公營住宅建設(shè)等公用事業(yè)；公共企業(yè)債是由地方特殊的公營企業(yè)發(fā)行、地方政府擔保的債券，使用方向主要集中于下水道、自來水和交通基礎(chǔ)設(shè)施等方面。目前，地方公債收入是日本地方財政收入的第三大來源，占到日本地方政府財政收入的10%—20%。

　　日本地方政府能否發(fā)行債券的審核標準包括：地方政府的稅收收入、專項撥款收入和補助金收入的水平；地方政府的債務(wù)水平，債務(wù)依存度在20%—30%之間的地方政府不得發(fā)行公共企業(yè)債券，30%以上的地方政府不得發(fā)行地方公債；嚴格限制有財政赤字的地方政府和出現(xiàn)虧損的公共企業(yè)發(fā)債。（柴聞）

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