從中共十八大明確提出“要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”,到不久前召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的基本原則和重點(diǎn)任務(wù),中國(guó)新型城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了2013年整整一年的思路梳理、政策準(zhǔn)備。磨刀不誤砍柴工。這種審慎與周密,不僅凸顯出城鎮(zhèn)化在未來5-10年中國(guó)發(fā)展布局中的重要性,也預(yù)示著中國(guó)城鎮(zhèn)化將更加注重質(zhì)的提升,令人期待。
改革戶籍制度為突破口 消除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)
改革開放30多年來,中國(guó)城鎮(zhèn)化率保持平均每年1%的增速。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,這一數(shù)字由1978年的17.9%上升到2012年的52.6%,已與世界平均水平大體相當(dāng)。然而,按戶籍人口計(jì)算,中國(guó)的城鎮(zhèn)化率僅為35%左右,遠(yuǎn)低于2011年世界52%的平均水平。
國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)多次指出,新一屆政府強(qiáng)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化不能靠“攤大餅”,要注意防止城市病,不能一邊是高樓林立,一邊是棚戶連片。
今年5月,李克強(qiáng)主持召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議,為提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化提出具體舉措:出臺(tái)居住證管理辦法,分類推進(jìn)戶籍制度改革,完善相關(guān)公共服務(wù)及社會(huì)保障制度。
6月,《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》首次明確了城鎮(zhèn)化路徑,提出戶籍制度改革。12月,中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議為戶籍制度改革定調(diào):“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題”“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”。
“放開戶籍制度只是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一個(gè)方面。”國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成指出,關(guān)鍵還是要讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受到與城市居民相同的基本公共服務(wù)。比如子女教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房等方面,都應(yīng)該納入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要內(nèi)容中。
對(duì)此,中共十八屆三中全會(huì)明確,要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋,把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系,在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。
目前,一些解決城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)化措施已經(jīng)設(shè)定了具體的時(shí)間表。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》明確提出:5年內(nèi)全國(guó)改造城市棚戶區(qū)、工礦棚戶區(qū)等各類棚戶區(qū)1000萬戶。
公安部副部長(zhǎng)黃明近日在接受采訪時(shí)也表示,公安部已經(jīng)會(huì)同國(guó)家發(fā)改委等12個(gè)部門組成工作班子,形成了《關(guān)于加快推進(jìn)戶籍制度改革的意見》稿,赴東中西部部分省區(qū)市聽取意見。到2020年,要基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式,城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。
城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn) 保障農(nóng)民權(quán)益
尊重農(nóng)民的意愿、保障農(nóng)民權(quán)益同樣是衡量新型城鎮(zhèn)化以人為本的重要標(biāo)尺。其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一便是土地制度改革。長(zhǎng)期以來,政府主導(dǎo)通過土地?cái)U(kuò)張來擴(kuò)張城市邊界,通過征地來滿足城市化用地需求,而農(nóng)民在被征地過程中缺乏話語權(quán),往往“被代表”或“被同意”。
為此,十八屆三中全會(huì)明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?s小征地范圍,規(guī)范征地程序,完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文指出,農(nóng)村土地制度改革,有三條底線是不能突破的:第一,不能改變土地所有制,就是農(nóng)民集體所有;第二,不能改變土地的用途,農(nóng)地必須農(nóng)用;第三,不管怎么改,都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。
對(duì)于“進(jìn)城”農(nóng)民在農(nóng)村的土地處置辦法,發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展改革試點(diǎn)處副處長(zhǎng)鄭明媚表示,在現(xiàn)在這個(gè)城鎮(zhèn)化過渡階段,借鑒四川成都、重慶等地探索的農(nóng)民“穿衣戴帽”進(jìn)城是一個(gè)主方向。所謂“穿衣戴帽”進(jìn)城,就是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力可以自由進(jìn)入城市就業(yè)務(wù)工,但仍保留農(nóng)村的承包田和宅基地。
同時(shí),中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議還對(duì)控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張?zhí)岢隽艘螅呵袑?shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū),要以盤活存量為主,不能再無節(jié)制擴(kuò)大建設(shè)用地。
按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求,形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”“在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中,要注意保留村莊原始風(fēng)貌,慎砍樹、不填湖、少拆房,盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。”
早在今年7月,習(xí)近平總書記在湖北考察時(shí)就指出,即使將來城鎮(zhèn)化達(dá)到70%以上,還有四五億人在農(nóng)村。農(nóng)村絕不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園。城鎮(zhèn)化要發(fā)展,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)也要發(fā)展,同步發(fā)展才能相得益彰。
“必要的并村及撤村建鎮(zhèn)是需要的,但要經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的過程。樓蓋得很高,農(nóng)民上樓了,但生產(chǎn)、生活不方便了,生活成本高了,沒有田園式生活了,生活廢棄物也沒有消解的空間了,農(nóng)民是不高興的,不愿意接受的。一定要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā),一定要尊重農(nóng)民意愿。”農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦如是說。
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