高舉節(jié)約集約用地大旗

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　　廣東產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級助推土地效益提升。

　　編者按：今年6月25日，我們迎來了第二十四個全國土地日。我國是世界上第一個為保護土地而專門設(shè)立紀念日的國家，每年土地日都要圍繞基本國策根據(jù)最新用地形勢設(shè)置年度宣傳主題，今年的主題為“節(jié)約集約利用土地，轉(zhuǎn)變土地利用方式”。這一主題鮮明地闡釋了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的時代要義。

　　節(jié)約集約，凝聚著當代人的發(fā)展智慧，是關(guān)系民族生存根基和社會永續(xù)發(fā)展的長遠大計。多年來，土地管理在節(jié)約優(yōu)先的戰(zhàn)略導(dǎo)向下始終堅持改革創(chuàng)新，尤其是全國國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動開展以來，各地積極探索向立體空間和未利用地要資源、促節(jié)約的有效途徑，催生了一批節(jié)地新模式，推動節(jié)約集約取得制度性成果，一個公眾廣泛參與、部門與行業(yè)聯(lián)動的共同責(zé)任機制正在形成。本期選擇5省市具有典型代表意義的節(jié)約集約用地經(jīng)驗?zāi)Ｊ剑�以反映�?jié)約集約用地的綜合成效。

　　上海：土地新政促經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級

　　2014年1月，國土資源部黨組書記、部長，國家土地總督察姜大明表示，東部三大城市群發(fā)展要以盤活土地存量為主。

　　2月，上海市政府出臺《關(guān)于進一步提高土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》，調(diào)整建設(shè)用地政策。3月，上海市政府連發(fā)兩個文件明確工業(yè)用地存量盤活和出讓管理辦法。土地新政，為上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展打開了“短期看穩(wěn)、中期看好、長期看優(yōu)”的前景。

　　按照產(chǎn)業(yè)新政，上海規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模將呈現(xiàn)“零增長”，并劃定了3226平方公里的“終極規(guī)�！�。上海市將區(qū)縣年度新增建設(shè)用地計劃分解量與現(xiàn)狀低效建設(shè)用地盤活和減量化等相關(guān)聯(lián)，以盤活的產(chǎn)業(yè)用地作為新增流量進入土地市場，做到在“總量控制”格局內(nèi)滿足產(chǎn)業(yè)用地需求。同時，為了避免土地投機，新的《工業(yè)用地出讓管理規(guī)定》通過嚴控轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，擠出產(chǎn)業(yè)用地的虛假泡沫，拒絕土地市場的投機掮客，使真正具有投資和建設(shè)意愿的企業(yè)獲得工業(yè)土地使用權(quán)。

　　根據(jù)企業(yè)生命周期研究成果，結(jié)合土地儲備成本等多種因素，上海市工業(yè)用地實行彈性年限出讓制度，土地出讓價格根據(jù)用途分別定價，對產(chǎn)業(yè)用地利用實行準入審核制度，并實行工業(yè)用地出讓全生命周期管理。簡言之，工業(yè)用地年限短了，地價高了，標準高了，管理嚴了。用地準入門檻的提高，尤其是土地利用績效考核寫入土地轉(zhuǎn)讓合同，大大提高了政府識別產(chǎn)業(yè)優(yōu)劣和調(diào)節(jié)土地市場的能力。通過讓“市場在資源配置中起決定性作用”來提高土地流轉(zhuǎn)速率，將有限的產(chǎn)業(yè)用地資源真正用于優(yōu)質(zhì)高效的實體投資產(chǎn)業(yè)。

　　盤活存量工業(yè)用地，是上海土地新政的重頭戲。上海市鼓勵和引導(dǎo)存量工業(yè)用地在符合條件下，通過采取升級改造、結(jié)構(gòu)調(diào)整、用途調(diào)整等方式進行“二次開發(fā)”，并在原有“土地收儲”外新增“區(qū)域整體轉(zhuǎn)型”和“有條件零星轉(zhuǎn)型”兩條盤活途徑，并首次提出存量盤活增值收益平衡機制，明確了以區(qū)縣政府為主導(dǎo)、原土地權(quán)利人為主體或參與主體的開發(fā)模式。新的《存量工業(yè)用地盤活辦法》設(shè)置了存量補地價標準，提出盤活開發(fā)規(guī)劃的公益性要求，有效地調(diào)動了企業(yè)、轉(zhuǎn)型區(qū)所屬政府和附近居民的開發(fā)積極性。

　　上海摒棄低效擴張的做法，選擇了高端化、集約化、服務(wù)化、低碳化和融合化產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路。

　　江蘇：“雙提升”催化“兩個率先”

　　全面推進節(jié)約集約用地，實現(xiàn)節(jié)地水平和產(chǎn)出效益“雙提升”，成為江蘇省轉(zhuǎn)型升級、保障發(fā)展、實現(xiàn)“兩個率先”的必然選擇。今年4月，江蘇省委常委會審議通過《關(guān)于全面推進節(jié)約集約用地的意見》，將節(jié)約集約用地“雙提升”行動定格為全省部署，并由一攬子戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)方案做支撐。

　　以“三大戰(zhàn)略”為主線，全面推進節(jié)約集約用地“雙提升”的“江蘇路徑”由此打開：即堅決守住土地開發(fā)強度紅線、耕地保護數(shù)量和質(zhì)量紅線、永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護紅線和城市發(fā)展邊界線五條底線，全力推進“空間優(yōu)化、五量調(diào)節(jié)、綜合整治”三大戰(zhàn)略，整合建立一整套（“1﹢X”）行之有效的節(jié)約集約用地制度體系。

　　在實施“空間優(yōu)化”戰(zhàn)略方面，江蘇省將探索編制功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃，試點“多規(guī)合一”，引導(dǎo)土地利用空間布局優(yōu)化；在實施“五量調(diào)節(jié)”戰(zhàn)略方面，控制總量、優(yōu)化增量、盤活存量、用好流量、提升質(zhì)量，探索建立具有江蘇特色節(jié)約集約用地模式；在實施“綜合整治”戰(zhàn)略方面，將改革創(chuàng)新農(nóng)村土地綜合整治管理模式，探索城鎮(zhèn)土地綜合整治新路徑。

　　在“雙提升”行動中，江蘇省從多方面明確節(jié)約集約用地工作目標。耕地保護方面，至2020年，全省耕地保有量不低于7127萬畝。嚴格控制土地開發(fā)強度，生態(tài)紅線保護區(qū)域占全省國土面積比重不低于20%。盤活存量用地方面，2014年至2015年盤活利用存量建設(shè)用地80萬畝，“十三五”期間再盤活利用存量建設(shè)用地230萬畝，逐步提高存量土地在土地供應(yīng)中的比例達到70%以上。提高質(zhì)量效益方面，“十二五”時期全省單位GDP占用建設(shè)用地降低31%，建設(shè)用地地均GDP產(chǎn)出水平提升50%。在此基礎(chǔ)上，“十三五”時期全省單位GDP占用建設(shè)用地再降低33%，建設(shè)用地地均GDP產(chǎn)出水平再提升50%，節(jié)地水平和產(chǎn)出效益保持全國前列。

　　經(jīng)過由點到面深入推進節(jié)約集約用地，江蘇牢牢把握以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變這一主線，以新思維、新路徑踐行中央賦予的“深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化、扎實推進生態(tài)文明建設(shè)”使命。

　　廣東：以“三舊”改造促產(chǎn)業(yè)升級

　　5年來，在國土資源部的指導(dǎo)和支持下，廣東省各地、各部門積極開展節(jié)約集約用地試點示范省建設(shè)，推動土地利用方式轉(zhuǎn)變?nèi)〉妹黠@成效。全省每新增億元GDP所需新增建設(shè)用地量逐年下降，單位面積產(chǎn)值逐年提高，2012年全省每平方公里建設(shè)用地第二、三產(chǎn)業(yè)增加值為2.86億元，比2008年增長了52%。

　　推進“三舊”改造，是廣東省節(jié)約集約用地試點省創(chuàng)建工作中最華彩的篇章。一方面積極創(chuàng)新政策，調(diào)動各方面參與改造的積極性，強化過程監(jiān)管，推動改造工作健康有序開展；另一方面編制“三舊”改造專項規(guī)劃和年度實施計劃，加強規(guī)劃引導(dǎo)，強化統(tǒng)籌管控，實現(xiàn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升城市品位、改善民生環(huán)境、傳承歷史文化等多元目標。廣東在珠三角各地級以上市的縣（區(qū)、市）和粵東西北地區(qū)每個地級以上市都設(shè)立了“三舊”改造示范項目，逐步向全省鋪開，形成了“政府引導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、屬地實施、市場運作、分步推進、各方受益”的工作思路，有效探索了形式多樣的改造模式。2008年至2013年3月底，全省完成改造面積15.1萬畝，節(jié)約土地6.8萬畝，實現(xiàn)節(jié)地率44.8%。

　　在試點示范省建設(shè)中，廣東省嚴格實施差別化的土地政策，以規(guī)劃控制規(guī)模、布局，以計劃控制增量、時序，以標準控制質(zhì)量、效果，科學(xué)配置新增建設(shè)用地。廣東在全國率先頒布實施地方土地利用總體規(guī)劃條例，并制定土地利用年度計劃管理辦法，明確“有限指標保重點”的原則，建立新增建設(shè)用地計劃指標分配與盤活批而未供土地、閑置土地相掛鉤的制度，促進土地節(jié)約集約。

　　在國土資源部的大力支持下，廣東省在試點示范省建設(shè)框架內(nèi)開展了土地管理制度改革試點工作，不斷深化對試點示范省建設(shè)的探索。廣州開展了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點工作，深圳市則積極探索建立高度城市化地區(qū)土地利用管理新模式，佛山市正探索建立更加合理的征地補償安置機制。同時，廣東省還積極推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、圍填海造地、低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)試點和地上地下空間開發(fā)利用，不斷探索完善節(jié)約集約用地機制。

　　山東：以節(jié)約集約促發(fā)展轉(zhuǎn)型

　　近年來，山東省委、省政府高度重視國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動，將其作為保障全省發(fā)展用地，促進經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要途徑。

　　從實施半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)和黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)兩大國家戰(zhàn)略，到“資源山東”建設(shè)……節(jié)約集約、科學(xué)高效開發(fā)利用資源的理念無不貫穿其中。

　　目前，山東省初步建立節(jié)約集約用地制度框架體系，今年在省政府工作報告中專門部署推進創(chuàng)建活動工作。

　　山東省國土資源廳成立推進節(jié)約集約制度建設(shè)工作協(xié)調(diào)小組，負責(zé)督導(dǎo)制度建設(shè)進展情況，組織開展土地使用標準清理和《山東省建設(shè)用地集約利用控制標準》修訂工作，進一步明確節(jié)約集約用地政策導(dǎo)向，逐步建立起節(jié)約集約用地長效機制。

　　今年以來，山東多地將節(jié)約集約工作納入縣（市、區(qū)）政府對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、部門的綜合考核，將節(jié)約集約作為評先樹優(yōu)和干部考核的重要依據(jù)，嚴格獎懲、嚴格問責(zé)。

　　齊魯大地上，國土資源節(jié)約集約利用的經(jīng)驗、做法競相涌現(xiàn)。

　　兗州市在全省首次設(shè)定單宗工業(yè)建設(shè)用地規(guī)模上限，制定了閑置土地認定標準和處置辦法，實施園區(qū)企業(yè)用地退出機制，鼓勵興建多層廠房；青州市則著眼于向廢棄礦坑“要地”，從2007年開始嘗試整治部分損毀山體和廢棄礦坑，在整治的基礎(chǔ)上調(diào)整城市建設(shè)功能布局，利用廢棄礦坑分別規(guī)劃了工業(yè)、文化旅游和新農(nóng)村建設(shè)等三個不同特色的發(fā)展片區(qū)；高密市以重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)為平臺建設(shè)了城北高新工業(yè)綜合體，為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)和提升區(qū)域發(fā)展綜合競爭力搭建載體，將產(chǎn)業(yè)功能、城市功能、生態(tài)功能融為一體，實現(xiàn)“產(chǎn)城一體化”，進一步落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，不斷提升城市服務(wù)功能，目前正在實施的工程占地219畝，以六層標準化廠房為主，建筑面積26萬平方米，容積率達到了1.7。

　　去年9月初，山東順利完成全省140個縣（市、區(qū)）達標考核各階段工作，100個縣（市、區(qū)）達標，成為全國唯一一個由省級創(chuàng)建機構(gòu)在全省層面對全部所轄縣（市、區(qū)）全面完成達標考核和評優(yōu)申報的省份。淄博市等8市、縣入圍第二屆國土資源節(jié)約集約模范市、縣評選名單。

　　浙江：土地利用“以畝產(chǎn)論英雄”

　　浙江省紹興市在全國率先提出并踐行“以畝產(chǎn)論英雄”的理念，以提高“畝產(chǎn)效益”為核心，倒逼企業(yè)節(jié)約集約用地，加快推動工業(yè)發(fā)展模式向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。

　　隨著一系列決策部署、政策措施推出，全省各地建立健全相關(guān)導(dǎo)向、評判等機制，著力提高土地資源利用的產(chǎn)出效益。

　　一方面工業(yè)用地需求量大，用地緊缺；另一方面用地閑置、低效利用等粗放用地情況相對嚴重。

　　這一對矛盾如何化解？“倒逼機制”成為浙江的唯一選擇。

　　例如，青田縣對“巨日鞋業(yè)”“千百情鞋業(yè)”等因規(guī)劃調(diào)整、政策處理等造成土地供而未用的企業(yè)進行勸退，全縣勸退工業(yè)企業(yè)20家，處置工業(yè)用地625畝。

　　提高土地“含金量”的過程，也是利益調(diào)整的過程。

　　浙江各地完善激勵機制，引導(dǎo)企業(yè)節(jié)約集約用地，朝著質(zhì)量效益型方向真轉(zhuǎn)、快轉(zhuǎn)、持續(xù)轉(zhuǎn)。紹興市出臺相關(guān)文件，在全省率先探索低效土地二次開發(fā)，近三年共為51家工業(yè)企業(yè)辦理了增加建筑面積處置手續(xù)。義烏市則創(chuàng)造性地提出“分類供地、兩階段出讓”的方法，對重點引進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、能帶動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級和集群發(fā)展的傳統(tǒng)優(yōu)勢工業(yè)項目，采取“一企一策”掛牌方式出讓。

　　推行“畝產(chǎn)論英雄”，也考量著政府的管理方式和服務(wù)水平。

　　嘉善縣強化“零增地”招商意識，該縣姚莊鎮(zhèn)以優(yōu)質(zhì)服務(wù)吸引“工業(yè)之母”——精密機械企業(yè)入駐，盤活閑置、低效利用廠房4萬平方米，成功嫁接了6家企業(yè)，其中5家企業(yè)已投產(chǎn)，總投資超過5億元。富陽市每季度公布由畝均稅收、畝均銷售、單位能耗稅收、單位排放稅收四大排行榜構(gòu)成的“畝產(chǎn)論英雄”榜單，并將25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與工業(yè)企業(yè)一起接受考評，激發(fā)其挖潛增效、盤活存量土地的內(nèi)在動力。

　　如今，節(jié)約集約用地的意識和浙江各地政府形成的各種機制，已經(jīng)給企業(yè)帶來了深刻影響，不少企業(yè)已經(jīng)習(xí)慣性地在用地上精打細算。

　　“以畝產(chǎn)論英雄”的發(fā)展理念也逐漸深入人心，成為引領(lǐng)浙江工業(yè)經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展的“指揮棒”“風(fēng)向標”。（仲國軒）

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