2013年國家公務員考試申論熱點：走出“坐等風險”的應急管理

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　　【事件】

　　7.21日，北京遭遇暴雨天氣致使城市內(nèi)澇，造成巨大損失，截止目前官方統(tǒng)計死亡人數(shù)37人。在新浪樂居25日舉辦的城市內(nèi)澇論壇上，與會嘉賓北京市規(guī)劃協(xié)會秘書長高毅存、北京博地瀾屋建筑規(guī)劃設計有限公司結(jié)構(gòu)設計所所長蘇文以及機電所主任工程師魯宏志、天谷監(jiān)理公司經(jīng)理李建民分別從專業(yè)角度，分析了造成此次北京內(nèi)澇的主要原因，并表示此次內(nèi)澇政府應負首要責任，需加強城市基礎設施建設和城市管理，應“設施先行”而非“設施滯后”。

　　【國外排水】

　　東京：建世界最先進排水系統(tǒng)

　　日本是個臺風多發(fā)國家，臺風季節(jié)首都圈地區(qū)也經(jīng)常降暴雨，但東京卻很少出現(xiàn)內(nèi)澇。首先，東京設有先進的降雨信息系統(tǒng)來預測和統(tǒng)計各種降雨數(shù)據(jù)，再進行各地的排水調(diào)度。其次，暴雨后東京路上不積水得益于人工建造的“川”。類似壕溝的“川”密布東京都，排澇作用非常大，所有細小水道都通往“川”，再通過比“川”更深更寬的地下水道通入東京灣進海。

　　此外，東京投資2400億日元（約合人民幣200億元），耗時14年（1992年—2006年）建成了堪稱世界上最先進的下水道排水系統(tǒng)——首都圈外圍排水道，整個排水系統(tǒng)的排水標準是“五至十年一遇”，全長6.3公里，包含5根直徑30米、深60米用管道聯(lián)通的豎井和1個調(diào)壓水槽，系統(tǒng)總儲水量達67萬立方米。

　　倫敦：河流下方建排水隧道

　　英國首都倫敦的排水系統(tǒng)建于19世紀中期維多利亞時代，距今超過150年歷史。1865年，倫敦共修建了超過20000公里的排水工程，構(gòu)成了倫敦排水系統(tǒng)的基礎。

　　2007年，倫敦政府投入17億英鎊實施“泰晤士隧道”方案，即在泰晤士河下方建設一條長35公里、最深處達75米的“深層排水隧道”。隧道將連接34條位于“污染最嚴重”地帶的下水道，有效阻止未經(jīng)處理的污水在降雨的時候流入泰晤士河。

　　2011年，倫敦泰晤士河水務公司又投資36億英鎊修建一條近40公里長的超級污水排水溝，據(jù)稱能有效吸納污水，并能解決泰晤士河100年的污染問題。

　　巴黎：排水系統(tǒng)復雜多樣

　　突如其來的暴雨是對城市排水系統(tǒng)的重大考驗。經(jīng)過100多年的發(fā)展，法國巴黎的地下排水系統(tǒng)總長近2400公里，成為世界上排水系統(tǒng)最為復雜的城市之一。

　　巴黎的排水系統(tǒng)總體上分為5級排水管道，從下水道到主渠道可供維修人員進入檢查、維修、排污。維護人員可持終端設備到現(xiàn)場進行維護，每年至少兩次。近年來，巴黎市還興建了3條地下蓄水隧道和8個蓄水池，蓄水能力達到80多萬立方米，從而緩解暴雨來襲時城市排水的壓力。

　　柏林：推行“雨水費”制度

　　從1873年興建第一條下水道開始，德國柏林至今已建成總長9300公里的下水道系統(tǒng)，其75%的下水道采用雨水和污水分別處理的獨立排水系統(tǒng)。

　　柏林在全國較早實施了“雨水費”制度。無論是私人房屋還是工廠企業(yè)，直接向下水道排放雨水必須按房屋的不滲水面積，交納每平方米1.84歐元的費用，采取雨水處理措施的用戶可獲得減免優(yōu)惠。柏林市中心的波茨坦廣場，19棟高層辦公樓的屋頂雨水都被收集起來，儲存在五個地下水庫，每年儲水量可達2.3萬立方米。

　　鹿特丹：水廣場一舉三得

　　歐洲最大的海港城、荷蘭第二大城市鹿特丹的海拔低于海平面，卻鮮有“水漫金山”式的澤國景象，這得益于其完善的排水系統(tǒng)。為了從源頭上對降雨進行分流和吸收，該城鋪設了透水性能好的磚塊，并根據(jù)一定坡度向周圍綠地透水。實施多年的“屋頂綠化計劃”更是讓屋頂發(fā)揮“吸水海綿”的作用，減緩雨水進入地表的速度。該城正計劃新建“水廣場”。水廣場順地勢而建，由水池和溝槽組成，相連形成一個巨大的可循環(huán)網(wǎng)絡。水廣場大部分時間是干燥的，供民眾休閑娛樂。下小雨時，溝槽中的水會流至水池，形成天然水景，遇到暴雨時即刻變身為高效的防澇系統(tǒng)。

　　走出“坐等風險”的中國式應急管理

　　“中歐應急管理合作項目啟動暨中歐應急管理學院揭牌儀式”近日在國家行政學院舉行，這意味著中國和歐盟從2010年開始協(xié)力推進的中歐應急管理合作項目正式啟動。

　　“現(xiàn)在世界面臨的發(fā)展機遇增多，風險和挑戰(zhàn)也在增加，應對和管理各種風險危機，已成為國際社會和世界各國政府共同面臨的重大課題。”國家行政學院黨委書記、常務副院長李建華說。

　　據(jù)李建華介紹，中歐應急管理合作項目包括能力建設、應急管理機制建設、政策開發(fā)與對話等三方面內(nèi)容。“歐盟國家在包括應急管理組織體系、管理制度、硬件建設和技能培訓等方面積累了不少成功經(jīng)驗，值得中國學習借鑒。”

　　在國外，應急管理也被稱為“危機管理”，是指在事件發(fā)生以后如何在第一時間進行應急處置、緊急救援，如何用最小的成本、以最快的速度把它的損失減到最小而進行的一種管理。

　　“從2003年‘非典’爆發(fā)，中國自上而下開始十分重視應急管理。”北京大學政府管理學院教授李成言對《瞭望》新聞周刊說，“中國應急管理體系的發(fā)展，雖起步較晚，但卻在磨礪中得到快速成長。”

　　“一案三制”的特色體系

　　20世紀80年代以前，“應急管理”在全球范圍內(nèi)，還是一個較為陌生的詞匯。自從1982年美國強生公司發(fā)生“泰勒諾膠囊”投毒事件，才使應急管理成為國際社會普遍關注的話題。

　　2003年抗擊“非典”一役，使這年成為中國應急管理體系建設的起步之年。同年11月，國務院辦公廳應急預案工作小組正式成立，以制定、修訂應急預案和建立健全應急體制、機制、法制（簡稱“一案三制”）為核心的中國應急管理體系建設全面起步。

　　目前“一案三制”已成為具有中國特色的應急管理體系。應急預案建設方面，已建立了一個“橫向到邊、縱向到底”的預案體系。

　　應急體制建設方面，中國以各級政府成立“應急管理辦公室”并強化其“綜合協(xié)調(diào)職能”為標志，已基本形成了“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)同、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制架構(gòu)。

　　應急機制建設方面，建立健全社會預警體系，形成統(tǒng)一指揮，功能齊全，反應靈敏，協(xié)調(diào)有序，運轉(zhuǎn)高效的應急機制。

　　同時，應急法制建設方面逐步走向法制化、制度化和規(guī)范化。特別是2007年8月30日《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的發(fā)布，更是中國“一案三制”建設的飛躍。

　　盡管近年中國應急管理水平有較大提高，但仍有諸多可完善之處。

　　國務院參事、經(jīng)濟學家任玉嶺直言：“我國的應急管理似乎過分注重了對應急事件的嚴管，而忽略了如何減少應急事件。這二者之間，應該是后者為本。”

　　事實上，當前民眾普遍缺乏自救、救護的防災意識和能力，也是中國應急管理中存在的重要問題，與發(fā)達國家存在差距。

　　轉(zhuǎn)型期的嚴峻考驗

　　“作為世界上自然災害最為嚴重的國家之一，中國災害分布地域廣、種類多、發(fā)生頻率高。尤其近年來，極端氣候事件頻現(xiàn)，中強地震呈活躍趨勢，自然災害及其衍生、次生災害的危害性進一步加大。”汕頭大學法學院公共管理系副教授鄢圣華接受本刊記者采訪時認為。

　　“城市化進程不斷加快，一些重特大疫情時有發(fā)生，因人口流動量的加大和流動速度的加快，更使疾病的防控難度加大。”鄢圣華說。

　　“由于腐敗現(xiàn)象還沒得到有效遏制、管制機構(gòu)缺乏相對的獨立性，在公共安全、公共衛(wèi)生、就業(yè)、職業(yè)場所安全及環(huán)境保護等社會管制領域，公共事件時有發(fā)生。”鄢圣華指出，“近來發(fā)生的藥物食品安全事件，如毒膠囊事件，還與媒體不能及時有效地發(fā)揮輿論監(jiān)督作用有關。”

　　“中國經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也致使資源、能源、運輸供給長期偏緊，再加上一些地方和企業(yè)責任風險意識淡薄，安全責任不落實、監(jiān)管不到位，也使生產(chǎn)安全事故存在較高的發(fā)生幾率。”李成言說。

　　在李成言看來，中國正處在急劇的社會轉(zhuǎn)型期，各種利益關系錯綜復雜，社會深層次矛盾累積，群發(fā)性事件時常發(fā)生，應對各種危機和挑戰(zhàn)的艱巨性、復雜性不可低估，維護社會穩(wěn)定的任務艱巨。

　　“當前，公共事件仍處于高發(fā)態(tài)勢，能有效預防和化解危機，是各級官員執(zhí)政能力的具體體現(xiàn)。”李成言舉例說，“比如石首事件、甕安事件、三鹿奶粉事件，地方政府處理得不盡如人意，因此主要官員都被問責。”

　　在中國政法大學政治與公共管理學院教授魯照旺看來，公共事件不僅在發(fā)生時對民眾的行為及心理產(chǎn)生巨大沖擊，而且相當長一段時期內(nèi)，均會持續(xù)影響政府后繼的風險決策，從而對社會、經(jīng)濟產(chǎn)生更深遠的影響。

　　官員的“必修課”

　　“我總擔心轄區(qū)內(nèi)出事，也在琢磨一旦出了什么事，該采取什么措施解決。”在北京的一次重要會議上，南方某市一位市長向本刊記者坦言，“現(xiàn)在做官也很累，時刻像坐在‘火山口’上，不知何時會噴發(fā)。”

　　這位市長的感受，是不少地方“一把手”的心理寫照。對于公共事件，他們開始由以前的被動應對，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃宇A防和化解。這既有來自不斷健全的“官員問責制”的推動，也有來自社會輿論的壓力。

　　毫無疑問，在中國各級政府管理體系中，應急管理還是一塊需要加速整修的“短板”，也是中國官員的一門“必修課”。

　　2009年8月底，首個國家級應急管理培訓基地在國家行政學院掛牌，開始采用案例教學對高中級官員進行輪訓。迄今為止，已先后舉辦了首期廳局級公務員應急管理專題研討班、省部級干部“突發(fā)事件應急管理”專題研討班、“中歐預警及應急管理研討會”等。有些地方不但選派官員到國內(nèi)高校培訓應急管理課程，還派到國外學習先進經(jīng)驗。

　　隨著各地應急管理人才需求量不斷增加，一些高校相關專業(yè)應運而生。2008年，廣東暨南大學領國內(nèi)高校之先，率先開設應急管理方向?qū)�業(yè)，培養(yǎng)危機評估和應急管理工作的專門人才。

　　2011年12月16日，來自泛珠三角9個省、區(qū)、市政府分管應急管理工作的副秘書長和應急辦主任齊聚暨南大學，為即將畢業(yè)的“中國應急管理第一班”的學生們提供就業(yè)咨詢，畢業(yè)生一時炙手可熱。

　　據(jù)了解，暨南大學之后，多所高校紛紛開設應急管理專業(yè)。2010年5月22日，河南理工大學應急管理學院正式成立。作為應急管理教育工作委員會掛靠單位，河南理工大學應急管理學院擁有公共安全管理和公共事業(yè)管理（應急管理方向與安全社區(qū)建設方向）兩個本科專業(yè)。

　　2010年9月，電子科技大學中山學院新增設了危機與應急管理專業(yè)，成為目前國內(nèi)第三所設立此專業(yè)的大學。

　　從專業(yè)需求出發(fā)，當前一些地方政府不但從高校招聘應急管理專業(yè)應屆畢業(yè)生，還不斷派官員到高校在職學習。而與此形成鮮明對比的是，目前國內(nèi)專設應急管理專業(yè)的高校很少，更多是掛在行政管理專業(yè)里。

　　“要把這個學科真正落地、生根、開花結(jié)果，還有一些路要走，有一些任務要完成。”國家行政學院應急管理培訓中心副教授鐘開斌認為。

　　“應急管理是一個多學科、應用性、綜合性強的學科領域，需深入研究應急管理學科體系的內(nèi)在邏輯與規(guī)律。”鐘開斌說，“當前有必要開展研究生學歷教育，加強綜合性管理人才培養(yǎng)。”

　　全面推進應急體制機制

　　我國經(jīng)濟實力與幾年前相比已大大增強，但政府應急管理水平提高仍有很大空間。

　　有關專家建議，利用多種方式，對公眾進行危機管理教育，進行應對重大危機的培訓實踐，廣泛宣傳相關法律法規(guī)和應急預案，特別是預防、避險、自救、互救、減災等知識，增強公眾的危機意識、社會責任意識，提高自救、互救能力，形成全民動員、預防為主、全社會防災減災的局面。

　　“當前整個國際減災，已由單向逐漸向綜合轉(zhuǎn)變，由減輕災害向減輕災害風險轉(zhuǎn)變，由一個國家減災向全球減災和區(qū)域聯(lián)合減災轉(zhuǎn)變。”李成言說，“中國也應將應急管理與風險管理有機結(jié)合起來，變被動應對為主動防范，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，為應急管理預案建設提供先進的物質(zhì)技術(shù)保障。”

　　“預警在減少突發(fā)事件危害方面作用非常明顯。”國家行政學院應急管理培訓中心博士、講師董澤宇舉例說，“比如2004年的印度洋海嘯，當時造成將近三十萬人遇難，主要原因在于缺少預警系統(tǒng)，沒有向游客發(fā)出預警。”

　　“目前我國在預警方面相當重視，也在積極投入，包括2010年國家發(fā)改委審批通過《國家突發(fā)公共事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)建設項目可行性研究報告》，各地都在建設預警，但是還存在很多問題，比較粗放。這就要求我們按照積極相應的原則建設行動導向預警體系。”董澤宇說。

　　針對中國應急管理的未來發(fā)展，國家行政學院原常務副院長魏禮群指出，首先要做的工作就是“全面推進應急管理體制機制建設”，以提高基層應急能力為重點，理順各級應急管理體制，強化綜合協(xié)調(diào)，完善應急決策指揮機制，力求實現(xiàn)“快速反應、高效運轉(zhuǎn)”。

　　從當前基層應急能力不夠，投入有限的現(xiàn)實情況出發(fā)。魏禮群認為，應加大應急管理的投入，建立政府、企業(yè)、社會組織等多方參與的籌資機制。同時還要加快建立國家巨災保險體系，建立應急管理公益性基金，提高災害救濟補助標準，有效分散風險、減少損失。

　　“不能一說加強應急管理，就增加機構(gòu)，就增加公安隊伍。”任玉嶺建議，一是促進應急管理隊伍恪守職責，避免矛盾的累積和事態(tài)的發(fā)展與擴大。二是處理好“管與放”、“疏與堵”的辯證關系，切忌以管代替一切，更要防“以暴易暴”。三是縮小收入差距，推進均衡發(fā)展，是減少應急事件的重要條件。

　　“除健全、完善‘一案三制’外，應急管理要充分依靠社會力量。”魯照旺表示，“在公共事件發(fā)生時，政府應急管理是否能取得成效，民眾與政府之間的相互信任，具有決定性的作用。”

　　“由于公共事件具有危險性、緊迫性和不確定性等特征，必須及時處理，所以僅有政府的參與是不夠的。”魯照旺認為，“民眾參與應急管理，可以凝集整個社會的力量，有利于社會秩序的穩(wěn)定和公眾對公共危機決策的認同。”

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