保衛(wèi)“舌尖上的安全”

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　　民以食為天。食品安全關(guān)系百姓生命健康安全，可謂天大的事。

　　面對(duì)食品安全領(lǐng)域的亂象，盡管食品安全法施行僅5年，但立法機(jī)關(guān)及時(shí)回應(yīng)社會(huì)呼聲，對(duì)食品安全法進(jìn)行大修。6月23日，食品安全法修訂草案正式提交全國(guó)人大常委會(huì)初次審議。

　　“食品安全法自2009年頒布實(shí)施以來(lái)，食品安全形勢(shì)總體穩(wěn)中向好。但食品安全事件時(shí)有發(fā)生，監(jiān)管體制、手段和制度等尚不能完全適應(yīng)食品安全需要，法律責(zé)任偏輕、重典治亂威懾作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，食品安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻�！眹�(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局局長(zhǎng)張勇就修訂草案作說(shuō)明時(shí)表示，修改現(xiàn)行食品安全法十分必要。

　　“本次修法最大的亮點(diǎn)就是將保障‘舌尖上的安全’這一目標(biāo)通過(guò)現(xiàn)代監(jiān)管技術(shù)和制度加以落實(shí)，凸顯了現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制技術(shù)在食品安全管理制度中的地位�！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授王錫鋅表示。

　　加強(qiáng)防范——增設(shè)自查和責(zé)任約談制度

　　“食品安全工作實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程監(jiān)控、社會(huì)共治，建立最嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度。”這是草案在總則部分新增的一個(gè)條款。

　　“這一條體現(xiàn)了食品安全監(jiān)管的基本原則、目標(biāo)以及落實(shí)目標(biāo)的制度，也體現(xiàn)了通過(guò)社會(huì)共同治理實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的現(xiàn)代公共治理精神�！蓖蹂a鋅解讀說(shuō)。

　　基于此理念，草案完善了一系列基礎(chǔ)性制度，如增加風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃調(diào)整、監(jiān)測(cè)行為規(guī)范、監(jiān)測(cè)結(jié)果通報(bào)等規(guī)定，明確應(yīng)當(dāng)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的情形，補(bǔ)充風(fēng)險(xiǎn)信息交流制度，提出加快標(biāo)準(zhǔn)整合、跟蹤評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況等要求。

　　草案還增設(shè)了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自查制度，要求其定期自查食品安全狀況，發(fā)現(xiàn)有發(fā)生食品安全事故潛在風(fēng)險(xiǎn)的，立即停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并向監(jiān)管部門報(bào)告。

　　“企業(yè)，也就是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全第一責(zé)任人，加強(qiáng)自身預(yù)防工作，對(duì)于避免食品安全事故具有重要意義�！眹�(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部副教授胡穎廉指出。

　　草案同時(shí)增設(shè)責(zé)任約談制度，規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未及時(shí)采取措施消除安全隱患的，監(jiān)管部門可對(duì)其負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任約談；監(jiān)管部門未及時(shí)發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、未及時(shí)消除監(jiān)管區(qū)域內(nèi)的食品安全隱患的，本級(jí)政府可對(duì)其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任約談。

　　“約談是一種低成本、靈活的行政手段，實(shí)踐中取得了較好效果�？v觀當(dāng)前我國(guó)食品安全違法行為，有些是故意、有些是無(wú)知、有些是惡習(xí)。約談制度有利于關(guān)口前移，提升生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和監(jiān)管者的素質(zhì)和責(zé)任意識(shí)，從源頭防范食品安全事件發(fā)生。”胡穎廉說(shuō)。

　　此外，草案還增設(shè)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理的要求，規(guī)定監(jiān)管部門根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估結(jié)果等確定監(jiān)管重點(diǎn)、方式和頻次，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理；增加“黑名單”制度，建立食品安全違法行為信息庫(kù)，向社會(huì)公布并實(shí)時(shí)更新。

　　“‘黑名單’這條規(guī)定得非常細(xì)致，首先是記錄違法信息，然后是向社會(huì)公布、實(shí)時(shí)更新。違法情節(jié)嚴(yán)重的，可以通報(bào)投資主管部門、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及金融機(jī)構(gòu)。這樣一來(lái)，違法者在投資、融資、擴(kuò)大生產(chǎn)等方方面面都受到嚴(yán)格限制，大大提高了違法成本。這種經(jīng)濟(jì)制裁手段，比行政處罰更管用。”深圳大學(xué)法學(xué)院教授應(yīng)飛虎說(shuō)。

　　先行賠付——對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行首負(fù)責(zé)任制

　　沈先生于2012年12月在北京馬家堡永輝超市購(gòu)買了15瓶啤酒和5瓶油辣子。后來(lái)，他發(fā)現(xiàn)所購(gòu)商品均已過(guò)保質(zhì)期，遂向法院起訴，要求商家根據(jù)現(xiàn)行食品安全法規(guī)定的要求進(jìn)行10倍賠償。永輝商業(yè)公司不服一審判決上訴。今年6月19日，北京一中院對(duì)案件終審宣判，支持了沈先生的訴求。

　　這個(gè)案子的賠償額并不太多，審理卻經(jīng)歷了很長(zhǎng)時(shí)間。對(duì)于類似的情形，很多消費(fèi)者都直言得不償失、維權(quán)太難。如果食品經(jīng)營(yíng)者和生產(chǎn)者相互推諉，消費(fèi)者更是無(wú)處索賠。

　　為了更有力地保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，食品安全法修改突出了民事賠償責(zé)任，規(guī)定實(shí)行首負(fù)責(zé)任制，即：消費(fèi)者因不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品受到損害的，可以向經(jīng)營(yíng)者要求賠償，也可以向生產(chǎn)者要求賠償損失。接到消費(fèi)者賠償請(qǐng)求的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)實(shí)行首負(fù)責(zé)任制，先行賠付，不得推諉；屬于生產(chǎn)者責(zé)任的，經(jīng)營(yíng)者賠償后有權(quán)向生產(chǎn)者追償；屬于經(jīng)營(yíng)者責(zé)任的，生產(chǎn)者賠償后有權(quán)向經(jīng)營(yíng)者追償。

　　王錫鋅認(rèn)為，首負(fù)責(zé)任制在立法理念上突出了對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的尊重，將會(huì)降低消費(fèi)者索賠的成本，從而提升消費(fèi)者索賠的積極性，并進(jìn)而推動(dòng)通過(guò)消費(fèi)者維權(quán)而產(chǎn)生的“社會(huì)監(jiān)管”效應(yīng)。

　　草案同時(shí)完善了懲罰性賠償金制度，規(guī)定：生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營(yíng)明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營(yíng)者要求支付價(jià)款10倍或者損失3倍的賠償金。

　　“不安全食品對(duì)人體健康造成的損害往往與本身價(jià)款不對(duì)稱，若僅僅按照價(jià)款賠償，即便10倍也難以有效保護(hù)消費(fèi)者。因此修法作出這樣的規(guī)定更加符合現(xiàn)實(shí)�！焙�穎廉說(shuō)。

　　不過(guò)，王錫鋅同時(shí)指出，懲罰性賠償?shù)馁r償金，應(yīng)當(dāng)權(quán)衡考慮多方面因素，而不是硬性規(guī)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和系數(shù)，在數(shù)額上應(yīng)該上不封頂�？紤]到食品單價(jià)一般比較低，如果規(guī)定一個(gè)10倍系數(shù)，也不過(guò)是個(gè)很小的數(shù)額，如果進(jìn)一步考慮訴訟成本，消費(fèi)者維權(quán)的動(dòng)力必將受到遏制。

　　直接開(kāi)除——設(shè)置監(jiān)管“高壓線”

　　預(yù)防食品安全事故，確保食品安全，政府及監(jiān)管部門發(fā)揮著重要作用�？墒�，如果政府及監(jiān)管部門不作為怎么辦？

　　對(duì)此，草案在法律責(zé)任一章新增專門一節(jié)“地方政府和有關(guān)部門的責(zé)任”，細(xì)化并加重對(duì)失職的地方政府負(fù)責(zé)人和食品安全監(jiān)管人員的處分。依照規(guī)定的職責(zé)逐項(xiàng)設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任，細(xì)化處分規(guī)定；增設(shè)地方政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職的情形。

　　“設(shè)置監(jiān)管‘高壓線’是草案的一大亮點(diǎn)。重大事故中往往都有監(jiān)管人員與違法者沆瀣一氣、狼狽為奸、瀆職的行為。加大處罰力度，設(shè)置監(jiān)管高壓線非常有必要�！睉�(yīng)飛虎說(shuō)。

　　草案規(guī)定，縣級(jí)以上政府食品藥品監(jiān)管、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)行政等部門的直接責(zé)任主管人員和其他直接責(zé)任人員，有瞞報(bào)、謊報(bào)重大食品安全事故，查處食品安全違法行為和食品安全事故時(shí)收受賄賂，參與、包庇或者縱容食品安全違法犯罪三種行為的，直接給予開(kāi)除處分。

　　“設(shè)置這種高壓線是必要的，也一定會(huì)產(chǎn)生作用。當(dāng)然，開(kāi)除公職只是上述行為可能導(dǎo)致的法律責(zé)任的一部分，而非全部。在刑法典中，也規(guī)定了相應(yīng)的刑事責(zé)任，因此，如果上述行為構(gòu)成犯罪，依照刑法規(guī)定完全可以再追究刑事責(zé)任�！蓖蹂a鋅說(shuō)。

　　對(duì)因食品安全違法行為受到刑事處罰或者出具虛假檢驗(yàn)報(bào)告受到開(kāi)除處分的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)人員，草案規(guī)定終身禁止從事食品檢驗(yàn)工作。同時(shí)，食品檢驗(yàn)人員、認(rèn)證機(jī)構(gòu)工作人員出具虛假檢驗(yàn)、認(rèn)證報(bào)告，構(gòu)成提供虛假證明文件罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑責(zé)。

　　社會(huì)共治——人人都是食品安全衛(wèi)士

　　保衛(wèi)“舌尖上的安全”，除了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和政府監(jiān)管部門的責(zé)任外，更需要社會(huì)各界的共同努力。“食品領(lǐng)域談社會(huì)共治，還是比較新的話題。學(xué)術(shù)界對(duì)此的研究，也是近幾年才多起來(lái)的。這是創(chuàng)新社會(huì)治理在食品領(lǐng)域的具體體現(xiàn)�！睉�(yīng)飛虎說(shuō)。

　　具體而言，草案規(guī)定了食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，明確對(duì)查證屬實(shí)的舉報(bào)，應(yīng)給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)。

　　“舉報(bào)的本質(zhì)在于發(fā)現(xiàn)、獲得違法行為和食品安全風(fēng)險(xiǎn)的信息，這些信息對(duì)于監(jiān)管者的有效監(jiān)管和執(zhí)法是非常重要的�！蓖蹂a鋅說(shuō)。

　　胡穎廉認(rèn)為，社會(huì)共治是社會(huì)治理創(chuàng)新在食品安全領(lǐng)域的具體應(yīng)用，目的是調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面積極性共治共享食品安全。當(dāng)前食品安全違法犯罪愈來(lái)愈具有隱蔽性，單靠監(jiān)管是不可能發(fā)現(xiàn)全部問(wèn)題的。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，重金鼓勵(lì)行業(yè)內(nèi)部“吹哨者”主動(dòng)揭黑，可以有效打擊違法犯罪行為。

　　胡穎廉補(bǔ)充說(shuō)，為了讓這項(xiàng)制度執(zhí)行得更好，一要適當(dāng)提高獎(jiǎng)勵(lì)金額，二要加強(qiáng)舉報(bào)人保護(hù)，三要區(qū)分有效舉報(bào)與職業(yè)打假。

　　此外，草案還增設(shè)了食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度，規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)建立食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度，支持食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)參加食品安全責(zé)任保險(xiǎn)。

　　“客觀地說(shuō)，食品安全的風(fēng)險(xiǎn)總是存在的，一旦風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)變成現(xiàn)實(shí)的危害，就會(huì)出現(xiàn)賠償責(zé)任問(wèn)題。如果危害所導(dǎo)致的后果很嚴(yán)重，賠償成為一個(gè)天文數(shù)字并超出企業(yè)所能承擔(dān)的極限，則消費(fèi)者事實(shí)上將很難得到賠償，而企業(yè)也將破產(chǎn)，導(dǎo)致一種‘雙輸格局’�！蓖蹂a鋅認(rèn)為，通過(guò)保險(xiǎn)將風(fēng)險(xiǎn)分散化，有助于保護(hù)企業(yè)、保障消費(fèi)者權(quán)益，也會(huì)激勵(lì)保險(xiǎn)公司對(duì)投保企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。這也是社會(huì)共治的一個(gè)方面。（記者 殷泓 王逸吟）

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